Uzasadnienie
II SA/Bd 367/10
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...], działając na podstawie art. 3, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 693), art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2001 r., Nr 76, poz. 804) w związku z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 179, poz. 1750) postanowił przyznać chor. szt. J. Ł. przysługujące mu należności wynikające z przywrócenia do zawodowej służby wojskowej oraz potrącić świadczenia nienależne pobrane w związku ze zwolnieniem ze służby w kwocie 25.179,74 zł. Uzasadniając podjętą decyzję organ wskazał, że na skutek wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez Dowódcę [...] Okręgu Wojskowego w [...],J. Ł. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 31 marca 2003 r. Następnie organ zwrócił uwagę, że Dowódca [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] r. stwierdził nieważność wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej Nr [...] dokonanego chor. szt. J. Ł. przez organ wojskowy.
Powyższa decyzja przywróciła chor. szt. J. Ł. do zawodowej służby wojskowej w związku z czym należało żołnierzowi wyrównać uposażenie i inne należności do których nabył prawo za okres od dnia 1 czerwca 2003 r. do 31 sierpnia 2006 r.
Jednocześnie należało uwzględnić okoliczność, że chor. szt. nie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i dlatego świadczenia, które otrzymał z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej okazały się świadczeniami nienależnymi. Przepisy bowiem jednoznacznie stanowią, iż świadczenia z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przysługują wyłącznie żołnierzowi zwolnionemu. Nie może ich zatem otrzymać żołnierz, który nie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Wyrównanie uposażenia chor. szt. J. Ł. odbyło się więc z uwzględnieniem świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. Ł. wniósł o jej zmianę w całości i przyznanie odsetek ustawowych od zaległych i wypłaconych w zwłoce uposażeń począwszy od dnia wymagalności każdego ze składników przedmiotowych należności do dnia zapłaty oraz zarzucił brak podstaw do dokonania potracenia świadczenia nienależnego w kwocie 25.179,74 zł. Ponadto wskazał, że w decyzji nie było pouczenia co do możliwości jej zaskarżenia, a nadto powołano się na przepisy ustawy z 17 grudnia 1974 r. dotyczące uposażenia żołnierzy niezawodwych (nawet rozdział na który się powołano uchylono 1 lipca 2004 r.)
Dowódca [...] Okręgu Wojskowego po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stwierdzając, że dokonane przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego i ocena prawna są prawidłowe.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę wypłaty świadczeń w postaci odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz dodatkowego uposażenia rocznego stanowiły w 2003 r. przepisy art. 17 ust. 1 oraz 18 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. 2002 r., Nr 76, poz. 693 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że są to świadczenia przysługujące żołnierzowi w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Powyższe świadczenia zostały odwołującemu wypłacone, w tym uposażenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, wypłacono jednorazowo w postaci odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia.
Jednakże odwołujący się nie został skutecznie zwolniony (decyzja o zwolnieniu z dniem 31 maja 2003 r. została wzruszona), a tym samym nie nabył prawa do wymienionych świadczeń, w związku z czym wypłacone należności stanowią świadczenie nienależne. Jednocześnie organ stwierdził, że ze względu na to, iż ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie posługuje się pojęciem świadczenia nienależnego, konieczne jest posłużenie się aktem prawnym, który tę problematykę reguluje, to jest kodeksem cywilnym, a konkretnie jego przepisami art. od 405 do 410 § 2. Organ powołał się przy tym dodatkowo na treść art. 489 kodeksu cywilnego, dopuszczającego możliwość dokonywania potrąceń wierzytelności pieniężnych, jeżeli dwie osoby są względem siebie dłużnikami i wierzycielami.
Z uzasadnienia decyzji wynika również, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, z tytułu pełnienia służby żołnierz otrzymuje tylko jedno uposażenie określone w ustawie, a zatem nie może otrzymywać równocześnie świadczeń przysługujących wyłącznie żołnierzowi zwolnionemu ze służby. Żołnierz przywrócony do służby jest w związku z tym zobowiązany zwrócić otrzymane świadczenia z tytułu zwolnienia ze służby i świadczenia te uwzględnia się przy ustalaniu wysokości uposażenia wyrównawczego za okres, w którym faktycznie nie pełnił służby.
Odnosząc się do żądania przyznania odsetek organ wyjaśnił, że roszczenie to nie jest objęte granicami rozpatrywanej sprawy i nie można o nim rozstrzygać w niniejszej decyzji. Nadto przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wymaga złożenia we właściwym organie wniosku.
Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego J. Ł. wniósł o jej uchylenie i przyznanie mu ustawowych odsetek od należności głównych za okres od dnia wymagalności do dnia zapłaty oraz uznanie za bezpodstawne dokonanie potrącenia z należnego świadczenia kwoty 25.279,74 zł względnie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponawiając zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu skarżący podniósł, że organ odwoławczy do nich się nie ustosunkował. W szczególności zaś nie odniósł się do zarzutów dotyczących wydania decyzji na podstawie przepisów uchylonych, a w konsekwencji – podjęcia jej bez podstawy prawnej. Nadto, zdaniem skarżącego nie istniały przesłanki do zastosowania instytucji potrącenia przewidzianej w art. 498 kc, gdyż nie był dłużnikiem wojska, bowiem zwolnionemu żołnierzowi każdorazowo przysługują odpowiednie należności, które nie podlegają zwrotowi.
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. WSA w Bydgoszczy stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w [...] z [...] r. Nr [...], gdyż sprawę rozpoznano z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Fakt braku pouczenia o prawie odwołania stanowił podstawę do uruchomienia procedury przywrócenia terminu, ale skarżący nie został o tym poinformowany. Zdaniem Sądu w tym przypadku powinien, gdyż brak pouczenia szkodził stronie.
Dowódca [...] Okręgu Wojskowego w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] przywrócił termin do wniesienia odwołania i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, należy mieć na uwadze fakt, iż ostatecznie odwołujący się nie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i świadczenia, które otrzymał z tytułu zwolnienia, określone w art. 17 i 18 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 693) okazały się świadczeniami nienależnymi. Według organu wymienione przepisy jednoznacznie stanowią, iż świadczenia w nich wymienione przysługują wyłącznie żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej. Nie może ich zatem otrzymać żołnierz w stosunku do którego uchylono decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. W tych okolicznościach, zdaniem organu żołnierz przywrócony do służby jest zobowiązany zwrócić otrzymane świadczenie z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, ponieważ są one świadczeniami nienależnymi. Tak więc organ uznał, iż prawidłowo dokonano wyrównania uposażenia z uwzględnieniem świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej.
W kwestii przyznania odwołującemu obok należności głównych odsetek ustawowych organ odwoławczy wskazał, że roszczenie to nie jest objęte granicami rozpatrywanej sprawy i nie może być jako takie poddane ocenie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2 i zmianę przedmiotowej decyzji w zakresie przyznania skarżącemu przysługujących należności poprzez przyznanie skarżącemu obok należności głównych należnych odsetek ustawowych począwszy od dnia wymagalności każdego ze składników przedmiotowych należności do dnia zapłaty oraz przyznania racji skarżącemu w sprawie dotyczącej potrącenia świadczenia nienależnego w kwocie 25.179,74 zł, ewentualnie o uchylenie pkt 2 decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa.
Wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego [...] Sztab Wojskowy wydał decyzję przyznającą skarżącemu należną z tytułu uposażenia kwotę 90.633,16 zł oraz pochodnych uposażenia w kwocie 11.787,90 zł. Przyznając wyżej wymienioną kwotę nie uwzględniono odsetek ustawowych należnych za okres od dnia wymagalności każdego ze składników do dnia zapłaty. Ponadto doszło do potrącenia należności wynikających z odprawy z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Według skarżącego nie można się zgodzić z argumentacją organu, gdyż zgodnie z przepisami ustawy o służbie żołnierzy zawodowych uposażenie i inne należności pieniężne pobrane przez żołnierza nie podlegają zwrotowi. Dlatego też w ocenie skarżącego nie ma podstawy prawnej by domagać się ich zwrotu i dokonywać go w drodze potrącenia. Ponadto wszelkie roszczenia przedawniają się po upływie 3 lat. Skarżącego zwolniono 31 maja 2003 r. a 5 czerwca 2006 r. unieważniono decyzję, zatem roszczenie się przedawniło. Podtrzymano też zarzut wskazania niewłaściwej podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z art. 94 i 95 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 179, poz. 1750 i wcześniejszej regulacji ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz.
- i ustawy z 17 grudnia 1974 r. do uposażenia żołnierzy (Dz. U. z 1992 r., Nr 5, poz.
- do której odsyłał art. 84 ustawy o służbie wojskowej) wynika, że zarówno odprawa, jak i ekwiwalent za urlop wypoczynkowy oraz inne należności pieniężne przysługują żołnierzowi zwalnianemu ze służby. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji jest przyjęcie, iż do zwolnienia skarżącego w dniu 31 marca 2003 r. w ogóle nie doszło. Uznanie, że istnieje kontynuacja nawiązanego stosunku służbowego miało zaś dwojakie skutki - z jednej strony stwarzało podstawę do wypłacenia skarżącemu zaległego uposażenia zasadniczego z dodatkami i pozostałymi należnościami przysługującymi skarżącemu na dzień zwolnienia (prawo to nie wygasło), z drugiej natomiast strony oznaczało, iż skarżący nie nabył prawa do odprawy i ekwiwalentu oraz innych należności pieniężnych, które jemu w 2003 r. wypłacono, a więc świadczenia te jemu nie przysługiwały. Nie były zatem świadczeniami "przysługującymi w dniu wypłaty" w rozumieniu art. 77 ustawy.
W takim przypadku zasadne było zaliczenie wcześniej wypłaconej należności, co do której upadła podstawa prawna wypłaty na poczet później wypłaconej należności z tytułu zaległych świadczeń. Zliczenie to ma charakter uzupełnienia należnych świadczeń, a nie typowego potrącenia. Instytucja potrącenia wywodzi się z regulacji prawa cywilnego i dotyczy sytuacji, w której istnieją wzajemnie wymagalne wierzytelności, co jednak nie dotyczy dokonywanych przez organy wojskowe pomniejszeń, albowiem w rozpatrywanych przez te organy sprawach mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, regulującej władcze stosunki administracyjne. Jakkolwiek przepisy tej ustawy zawierają instytucję potrącenia z uposażenia żołnierza, uregulowaną w jej art. 103, to jednak instytucja ta dotyczy potrąceń dokonywanych na podstawie prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej, wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym. Tymczasem organy wojskowe w omawianych sprawach, nie dokonują potrąceń należnej kwoty, ale decyzją wydaną w postępowaniu jurysdykcyjnym zaliczają kwotę wypłaconą już wcześniej na poczet należnego stronie zaległego świadczenia, a zatem nie ma w takim przypadku zastosowania instytucja potrącenia, o jakiej mowa w przepisach rozdziału 5 ustawy, odwołująca się do przepisów prawa pracy. Powołana ustawa w art. 77 i w art. 103 przyjęła zasadę ochrony uposażenia i zakres potrąceń, wymieniając enumeratywnie możliwości potrącenia, co nie pozwala na rozszerzenie jej stosowania. (vide: wyroki NSA: - 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1019/09; - z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 804/09; - 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 569/09; - 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 450/09; - 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 451/09; - 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 447/09; - 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 448/09, - 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 449/09).
Przy takim poglądzie bezprzedmiotowy jest zarzut dotyczący przedawnienia roszczenia. O ile jednak organ nie ustosunkował się do tej kwestii o tyle orzeczenie w tym przedmiocie zdaniem Sądu nie narusza przepisów prawa i brak stanowiska organu nie wpływa na wynik rozstrzygnięcia. Istotną jednak wadą wydanego rozstrzygnięcia jest stwierdzenie, że roszczenie odsetkowe nie jest objęte granicami sprawy i nie może być poddawane ocenie w niniejszej decyzji. Odsetki mają charakter uboczny akcesoryjny i są bezpośrednio związane z roszczeniem głównym. Wymagają zatem oceny z punktu widzenia wymagalności roszczenia zasadniczego, zwłaszcza, że skarżący w odwołaniu wyraźnie wskazuje, że nie rezygnuje z tego świadczenia. Oznacza to konieczność zajęcie stanowiska merytorycznego w sprawie. Z decyzji organu I instancji nie można wyprowadzić wniosku, że nie ocenił tej kwestii. Wprawdzie nie zostało to omówione w uzasadnieniu, ale zaliczenie tylko należności z tytułu zwolnienia ze służby na poczet należności głównej świadczenia z tytułu uposażenia może oznaczać, że organ uznał, iż nie doszło do opóźnienia w jego wypłacie.
Uposażenie z tytułu świadczonej służby ma podstawę w stosunku służbowym (publicznoprawnym), ale przez to nie traci charakteru wierzytelności pieniężnej. Ten sam charakter mają odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia.
Fakt, iż sprawa należnych żołnierzowi świadczeń (w tym zaległych uposażeń i odsetek z tytułu zwłoki w wypłacie uposażeń) ma charakter cywilny nie oznacza braku możliwości rozstrzygnięcia przez ustawodawcę, iż pomimo tego rozstrzyganie w tym przedmiocie zostaje powierzone innym organom niż sądy powszechne. Interpretując art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, można stwierdzić, że przepis ten ustanawia sposób załatwiania spraw na drodze postępowania administracyjnego dla wszystkich kwestii uregulowanych w ustawie - a więc także w kwestii uposażeń, w tym uposażeń zaległych, a ponadto w kwestii odsetek od zaległych uposażeń.
Jednocześnie należy zauważyć, iż art. 8 ust. 2 ww. ustawy pragmatycznej nie wyłączył możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych w powyższych sprawach.
Dla rozstrzygnięcia sporu odnośnie wypłaty odsetek istotne jest przede wszystkim określenie skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Dowódcę [...] Okręgu Wojskowego w przedmiocie wypowiedzenia chor. szt. J. Ł. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, wskutek czego nastąpiło jego zwolnienie ze służby. Rozstrzygnięcie jednak, czy i ewentualnie za jaki okres w takim przypadku należne są odsetki wymaga głębszej refleksji z punktu widzenia skutków jakie wywołuje decyzja stwierdzająca nieważność, mając na względzie również skutki wywołane przez decyzję nieważną.
Stwierdzając nieważność decyzji organ wskazuje na ciężką wadliwość decyzji istniejącą z mocy prawa od dnia wydania tejże decyzji, to jest ze skutkiem " ex tunc". Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to (o charakterze deklaratoryjnym) ma moc wsteczną, co oznacza, że eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta. Takie rozumienie konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji znajduje odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, jak i w doktrynie.
Jednakże trzeba również mieć na względzie, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym. Są to elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 5. Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 737-738; M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze Wydanie II, s. 1000-1002).
Organ zatem powinien rozważyć w tym kontekście kiedy powstała wymagalność roszczenia o niewypłacone uposażenie i w konsekwencji czy doszło do opóźnienia w wypłacie i ustosunkować się do zarzutu zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak sentencji wyroku, na podstawie art. 145§1 pkt 1a i3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).