Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] listopada 2019 r. (znak [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na działce o nr ew. [...] w K..
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. (sprostowanym [...] maja 2019 r.) R. Z. wystąpił do Burmistrza K. z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przetwórstwa produktów rolnych pochodzenia zwierzęcego w istniejącej zagrodzie gospodarstwa rolnego o pomieszczenia: magazynu opału i zaplecza socjalno-biurowego oraz budowie budynku przeznaczonego dla sprzedaży produktów rolnych pochodzenia rolniczego na działce o nr ew. [...] położonej w K..
W toku postępowania sporządzono został projekt decyzji, uzgodniony ze Starostą Powiatu B., Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, z regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do terenu przyległego do drogi publicznej.
W rozpoznaniu wniosku Burmistrz K. decyzją z [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 60 art. 61ust. 1 i art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej powoływaną "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku inwestora.
W decyzji określono: rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych: w tym warunki i wymagania ogólne, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego uwzględniające gabaryty zabudowy, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, natomiast wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie inwestycji, zawarto w formie tekstowej i graficznej na załącznikach nr 2a (arkusz 1 i 2) i nr 2b do decyzji.
W uzasadnieniu do tejże decyzji Burmistrz wskazał, że w oparciu o analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu ustalono, że:
- - wnioskowana inwestycja dotyczy gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha i stanowi zabudowę zagrodową zabudowaną budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu,
- - MRiRW w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (PROW) jako instrumenty wsparcia wskazuje przetwórstwo i marketing produktów rolnych, które ustawa o podatku od towarów i usług definiuje jako towary wymienione w załączniku do tej ustawy oraz towary z nich wytworzone przez rolnika z produktów pochodzących z jego własnej działalności rolniczej przy użyciu środków zwykle używanych w gospodarstwie rolnym,
- - średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie K. wynosi 12 ha i wobec tego w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p.,
- - działka inwestycyjna spełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. – dotyczący m.in. dostępu do drogi publicznej, istniejącego uzbrojenia terenu wystarczającego dla realizacji planowanej inwestycji, braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, zgodności z przepisami odrębnymi,
- - realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka jawna E. C. (R. C., R. C.) z siedzibą w S. G., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. W odwołaniu zarzucono zaskarżonej decyzji:
- - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo niespełnienia przez wnioskowaną inwestycję wymogu zachowania ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji,
- - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") poprzez dorozumiane dopuszczenie i zaakceptowanie przez zaskarżoną decyzję funkcjonowania na działce inwestycyjnej zakładu przetwórstwa produktów rolnych pochodzenia zwierzęcego pomimo niebudzącego wątpliwości ustalenia w toku postępowania, że znajdujące się na działce o nr ew. [...] budowle, budynki i urządzenia nie spełniają norm prawnych określających wymagania dla takiego zakładu – co narusza słuszny interes społeczny.
Argumentując sformułowanie powyższych zarzutów, spółka (z powołaniem się częściowo na stanowisko judykatury) przedstawiła własne rozumienie pojęcia "zabudowy zagrodowej" i wskazała, że inwestycja w ramach funkcji zagrodowej nie może obejmować ani wykonania, ani rozbudowy, przebudowy budynków o funkcji produkcyjno-przetwórczej, ani handlowej – albowiem nie są one objęte tą funkcją. W ocenie odwołującej się organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny, na jakiej podstawie dopuścił rozbudowę budynku produkcyjno-przetwórczego oraz budowę budynku handlowego w ramach kontynuacji funkcji zagrodowej. Wskazano przy tym, że na działce inwestycyjnej wcześniej prowadzona była ubojnia i zakład przetwórstwa mięsnego i to w sposób urągający jakimkolwiek warunkom sanitarnym. Spółka wyraziła zatem obawy, że wniosek R. Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może stanowić próbę legalizacji wcześniej zarzuconej działalności gospodarczej wprowadzonej w postaci zakładu przetwórstwa mięsnego.
Zdaniem odwołującej się spółki art. 7 k.p.a nakazuje uwzględnić takie obawy i jednocześnie nie pozwala na wydanie decyzji, która prowadziłaby do akceptacji rzeczywistego stanu faktycznego jaskrawo sprzecznego z prawem.
W rozpoznaniu powyższego odwołania wydana została zaskarżona decyzja – opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczyło brzmienie art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i na wstępie wskazało, że rozpatrywany wniosek inwestora jest prawidłowy – co pozwoliło organowi I instancji na jego rozpatrzenie. W dalszej części rozważań organ odniósł się do wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przytoczenie ustaleń poczynionych przez organ I instancji i w podsumowaniu stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zbadano w sprawie zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami "dobrego sąsiedztwa" i prawidłowo uznano, że inwestycja spełnia wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych.
Skoro zatem, w ocenie organu odwoławczego, zamierzenie inwestycyjne odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.i nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku inwestora. Organ odwoławczy uznał ponadto, że zaskarżona decyzja wypełnia wszystkie uwarunkowania i zawiera wszystkie elementy konieczne dla ustalenia warunków zabudowy.
Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania SKO w B. podniosło, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem innych stron i z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa.
W imieniu spółki, skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w B. wniósł jej pełnomocnik (radca prawny), w której zaskarżył decyzję SKO w całości. W treści skargi podniesiono zarzut naruszenia:
- 1. art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ odwoławczy do konkretnych zarzutów przedstawionych w odwołaniu,
- 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pomimo niespełnienia przez nią wymogu zachowania ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji,
- 3. art. 7 k.p.a. poprzez dorozumiane dopuszczenie i zaakceptowanie przez zaskarżoną decyzję funkcjonowania na działce inwestycyjnej zakładu przetwórstwa produktów rolnych pochodzenia zwierzęcego pomimo niebudzącego wątpliwości ustalenia w toku postępowania, że znajdujące się na działce o nr ew. [...] budowle, budynki i urządzenia nie spełniają norm prawnych określających wymagania dla takiego zakładu – co narusza słuszny interes społeczny,
- 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od uchylenia decyzji organu I instancji – co powinno mieć miejsce w oparciu o zarzuty i argumentację przedstawioną przez skarżącą w odwołaniu.
Formułując powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z [...] listopada 2019 r. oraz o obciążenie organu odwoławczego kosztami postępowania – w tym kosztami zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie – powielając w uzasadnieniu argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania – inwestor – wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2020r. wyjaśnił, że w istniejącym budynku przetwórstwa planuje rozpocząć działalność polegającą na produkcji wędlin.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w B., która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza K. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przetwórstwa produktów rolnych w istniejącej zagrodzie gospodarstwa rolnego oraz budowie budynku przeznaczonego do sprzedaży produktów rolnych pochodzenia rolniczego na działce nr. ew. [...] w K..
Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie").
Podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni, zgodnie z założeniem ustawodawcy wynikającym ze wskazanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku takiego planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony, w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wskazanym powyżej rozporządzeniu. Zapis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z dalszych przepisów rozporządzenia wynika, iż wszelkie odstępstwa od wskazanego w rozporządzeniu sposobu wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy, określania wskaźnika wielkości nowej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, są dopuszczalne wyłącznie wtedy, jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół (terenu sąsiedzkiego).
Część tekstowa i graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i jako stanowiący jedność załącznik nie powinna wykazywać rozbieżności mogących sugerować nierzetelność bądź opisu, bądź rysunku.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powinnością organu lokalizacyjnego jest zatem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów prawa, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim nie można odmówić racji skarżącej, gdy zarzuca ona zaskarżonej decyzji nieprawidłowości związane z ustaleniem wymogu kontynuacji funkcji, występującej w analizowanym obszarze, przez planowaną inwestycję. Przyjęcie przez organy obu instancji, że w sprawie spełniony został wymóg kontynuacji funkcji jest co najmniej przedwczesne.
W powołanym powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określono tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji projektowanej zabudowy. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejącej zabudowy, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego.
Może bowiem zachodzić nie tylko konieczność dostosowania nowej zabudowy do sytuacji występującej na działce sąsiedniej, ewentualnie na większym, ustalonym zgodnie z rozporządzeniem obszarze (który zresztą musi być dostosowywany do potrzeb konkretnego zamierzenia budowlanego), ale również na działce (nieruchomości) inwestora. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 11 stycznia 2018r. (w sprawie o sygn.. akt II OSK 761/16 – dostępnym na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym w sytuacji, gdy planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego już na działce inwestycyjnej obiektu budowlanego - to przy ocenie kontynuacji funkcji uwzględnić także należy zabudowę już istniejącą na działce inwestora.
Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".
Zgodnie z omawianą zasadą "dobrego sąsiedztwa" przeprowadzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.
W przedmiotowej sprawie sporządzona została i przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. W obszarze analizowanym organ ustaliły mieszaną zabudowę: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową, usługową, mieszkaniową z usługami oraz produkcyjną. W obszarze analizowanym znajdują się też tereny rolne i leśne. Nadto organy wskazały, że planowana inwestycja stanowi rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej, a wobec ustalenia, że w obszarze analizowanym występuje taka właśnie zabudowa to został spełniony wymóg kontynuacji funkcji terenu.
Ustalenie powyższe kwestionowała skarżąca i w ocenie Sądu zarzut ten jest o tyle zasadny, że przedwczesne i niepoparte dowodami jest twierdzenie organu, że teren inwestycji pełni funkcję zagrody. Skarżąca konsekwentnie podnosiła w toku postępowania, że istniejąca na działce inwestycyjnej zabudowa (budynek przetwórstwa produktów rolnych pochodzenia zwierzęcego) służyła w przeszłości (co najmniej do 2015 r.) do prowadzenia działalności gospodarczej – ubojni i zakładu przetwórstwa. Przyjęcie zatem przez organy, że istniejący budynek "przetwórstwa" pełni funkcję uzupełniająca dla prowadzonego gospodarstwa rolnego rodzi poważne wątpliwości. Organ I instancji zaniechał ustalenia, jaką funkcję obecnie pełni budynek, którego rozbudowa została objęta wnioskiem inwestora, a organ odwoławczy nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącej formułowanych w tym zakresie. Konkretne ustalenia organów w tym zakresie poparte dowodami, że istniejący budynek posiada zgodną z prawem funkcję zabudowy zagrodowej pozwoli dopiero na prawidłowe i skuteczne nawiązanie do tej funkcji dla projektowanej inwestycji.
W tym miejscu warto zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają własnej definicji pojęcia "zabudowy zagrodowej". Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych można jednak przyjąć, że zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy, a posiłkując się przepisami ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., należy wskazać, że zabudowę tę stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 ww. rozporządzenia). Zabudowa zagrodowa (siedlisko) służy prowadzeniu działalności rolniczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej.
Mając powyższe na uwadze za niewystarczające należało przyjąć ustalenie przez organ I instancji, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne (organ wskazał w tym zakresie na wielkość użytków rolnych będących w posiadaniu inwestora). W sytuacji, w której z treści wniosku inwestora wynika, że jego celem było uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej – to obowiązkiem organów było ustalenie, czy istnieje realny i funkcjonalny związek pomiędzy zabudowaniami planowanymi do zabudowy, a prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym na terenie gminy. W realiach rozpoznawanej sprawy ustaleń tych zabrakło. Organ I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, czy planowana rozbudowa budynku przetwórstwa produktów rolnych i budowa budynku przeznaczonego do sprzedaży produktów rolnych pochodzenia zwierzęcego mają bezpośredni związek z prowadzoną przez inwestora działalnością rolniczą oraz funkcjonalnie wpisują się w zakres tej działalności prowadzonej w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy przemilczał zaś tę kwestię i nie odniósł się w żadnym zdaniu argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgłaszanych przez skarżącą zarzutów.
Poczynienie ustaleń w powyższym zakresie jest istotne dla rozstrzygnięcia, albowiem w sytuacji, gdy wnioskowana przez R. Z. inwestycja, określona jednoznacznie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jako zabudowa zagrodowa, nie miałaby - przy uwzględnieniu wszystkich przedstawionych okoliczności sprawy - w istocie charakteru zabudowy zagrodowej, to zbędnym byłoby badanie przez organ pierwszej instancji, czy dla planowanej zabudowy spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. pkt 1 - 5 u.p.z.p. W szczególności zaś zbędne byłoby ustalanie, czy inwestycja spełnia warunek określony wart. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (a takie ustalenia poczynił organ I instancji, ustalając średnią powierzchnię gospodarstw rolnych na terenie gminy). Pamiętać bowiem należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora.
Co więcej, wniosek inwestora nie tylko inicjuje postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również wiąże organ administracji w zakresie rodzaju i parametrów wnioskowanej inwestycji. Zatem organ pierwszej instancji nie może samodzielnie zmienić kwalifikacji wnioskowanej inwestycji, określonej przez inwestora we wniosku z dnia [...] kwietnia 2019r. (uzupełnionym [...] maja 2019r.) jako zabudowa zagrodowa.
W sprawie nie doszło zatem do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, co może skutkować niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Zasadne tym samym okazały się zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uznanie przez organ II instancji, że Burmistrz K. w prawidłowy sposób przeprowadził analizę terenu oznacza, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone także z naruszeniem art. 15, art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy powinien był dokonać wnikliwej weryfikacji ustaleń poczynionych przez organ I instancji, uprzednio samodzielnie badając przedmiotową sprawę. Niedostrzeżenie popełnionych błędów w pierwszej instancji, oznacza wadliwość postępowania odwoławczego. Powyższa okoliczność jest już wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji organów administracji publicznej.
Na marginesie, Sąd w składzie orzekającym sygnalizuje jednak również inne uchybienie, które może stanowić samodzielną podstawę do uchylenia decyzji.
Zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, która, w ocenie Sądu, nie poddaje się weryfikacji co do jej prawidłowości. Analiza powinna bowiem zawierać szczegółowy opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy ze wskazaniem numerów działki, na której ta zabudowa się znajduje. W ocenie Sądu takich danych przedmiotowa analiza nie zawiera. Wskazano w niej jedynie na liczbę działek (26) poddanych analizie – bez wskazania chociażby ich konkretnych numerów ewidencyjnych.
Ponadto w części tekstowej analizy (jak i decyzja udzielająca warunków zabudowy) ograniczono się do ogólnego przytoczenia okoliczności, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa, zabudowa usługowa, zagrodowa i produkcyjna. Samo powoływanie się na nazwę funkcji nie jest wystarczające do dokonania ww. analizy. Analiza winna wskazywać konkretne obiekty wraz z konkretnie przytoczoną ich charakterystyką, która winna była zostać skonfrontowana z charakterem planowanych zamierzeń inwestycyjnych, w celu dokonania oceny, czy zachodzi ww. kontynuacja. Organy obu instancji oparły się na analizie, w której nie scharakteryzowano żadnej z działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, których parametry posłużyły jako wzór dla planowanej zabudowy. Z niewystarczające należy przyjąć oznaczenie numerów działek na załączniku graficznym analizy i wskazanie w części tekstowej na średnie wskaźniki parametrów zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy z załącznika 2b do analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się więcej działek ewidencyjnych niż poddanych ocenie w liczbie 26. W konsekwencji poczynione przez organ I instancji ustalenia parametrów nowej zabudowy należało uznać za nieweryfikowalne.
Konieczność zindywidualizowania parametrów analizowanej zabudowy jest o tyle istotna, że w stosunku do większości wskaźników zastosowano odstępstwo od reguły, zgodnie z którą parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym
Reasumując - decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego, oparte zostały zatem na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, ponieważ organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p, a zatem, czy dopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Narusza to ww. wskazane przepis postępowania administracyjnego i z tego względu Sąd orzekł jak w sentencji wyroku – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe, poprzez podjęcie w pierwszej kolejności działań zmierzających do zweryfikowania wniosku inwestora planującego uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. W tym celu organy zobowiązane będą do ustalenia dotychczasowej i aktualnej funkcji zabudowy istniejącej na działce inwestycyjnej (w szczególności "budynku przetwórstwa"). W ramach tych ustaleń organ I instancji powinien też rozważyć celowość dołączenia do akt sprawy pozwolenia na budowę budynku podlegającego rozbudowie (a także ewentualnie na jego użytkowanie) celem ustalenia, czy stosowna decyzja wydana została dla zabudowy zagrodowej. W razie poczynienia pozytywnych ustaleń co do funkcji planowanej zabudowy, określanej przez inwestora jako zabudowy zagrodowej, obowiązkiem organu I instancji będzie w dalszej kolejności sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego w łącznej kwocie [...]zł Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1it. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzona kwota obejmuje: uiszczony wpis stały od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej (radcy prawnego) w kwocie [...]zł z tytułu zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu sądowym oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego (17,00 zł).