Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 6 i 7, art. 31 ust. 1, 4, 8 i 9 oraz art. 127 ust. 4 ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm., zwanej dalej "Prawem oświatowym") Burmistrz K., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej D. M., przyznał zwrot kosztów dowozu samochodem osobowym do jednostki oświatowej Punktu Przedszkolnego I., J. O. 4a, 85-309 B. dziecka niepełnosprawnego sześcioletniego odbywającego roczne przygotowanie przedszkolne K. N. na trasie miejsce zamieszkania – jednostka oświatowa – miejsce zamieszkania w wymiarze 80 km na dzień nauki szkolnej na zasadach określonych w umowie między Burmistrzem K. a rodzicem zapewniającym dowóz i opiekę w trakcie dowozu w okresie od [...] września 2017 r. do [...] czerwca 2018 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Kolegium stwierdziło, że jak wynika z powyższego podstawą do zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna jest umowa zawarta pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie nie zawarto ww. umowy, brak jest podstaw do orzekania w sprawie zwrotu kosztów dojazdu na podstawie art. 36 Prawa oświatowego.
W skardze do sądu administracyjnego D. M. zarzucając naruszenie art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego wniosła o przyznanie realnych zwrotów za dowóz syna Kasjana do punktu przedszkolnego I..
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazał, że postępy jej syna (chorego na autyzm) w Przedszkolu Miejskim w K. były znikome. Nie zapewniono zakupu potrzebnych pomocy dydaktycznych, nie zapewniono bezpieczeństwa dziecku, nie realizowano odpowiednio orzeczenia o kształceniu specjalnym. Wobec tego, po 3 latach pobytu syna w tym przedszkolu była zmuszona przenieść dziecko do Punktu Przedszkolnego I. w B.. Dzięki temu po dwóch miesiącach syn poczynił duże postępy w zakresie wypowiadania się, zgłaszania potrzeb fizjologicznych oraz zaczął brać udział w wycieczkach szkolnych. Skarżąca podkreśliła, że jeździ codziennie 160 km (przywóz dziecka do przedszkola i jego odbiór po zajęciach), a ponadto musi się opiekować jeszcze 8-letnią córką. Dzieci wychowuje sama.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie jej nieważności, wskazując, że zarówno z powołanej w decyzji podstawy prawnej jak też z treści uzasadnienia wynika, że zamiarem składu orzekającego było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na wniesioną skargę Kolegium nie wszczynało postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżąca.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia i nie wydaje rozstrzygnięcia zamiast organu, lecz ma jedynie ocenić działalność organu administracyjnego.
Istotną kwestią w sprawie jest wykładnia art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.
Z cytowanego przepisu wynika:
- - po pierwsze: że gmina ma obowiązek zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo – alternatywnie – gmina ma obowiązek zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna do ww. placówek, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice,
- - po drugie: zasady zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna mają być określone w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami zapewniającymi dowożenie dziecka.
Tak więc formą, w jakiej dochodzi do określenia zasad zwrotu rodzicom kosztów przejazdu dziecka i opiekuna w sytuacji określonej w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego jest umowa – a nie decyzja administracyjna. Ani art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego ani żaden inny przepis tej ustawy nie daje podstawy do orzeczenia w formie decyzji administracyjnej o zasadach zwrotu rodzicom kosztów zapewnianego przez nich przejazdu dziecka niepełnosprawnego do placówki oświatowej lub ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego. Brak też podstawy prawnej do wydawania decyzji o takiej treści, jak to uczynił organ pierwszej instancji tj. o przyznania prawa do zwrotu kosztów poprzez zawarcie umowy. Prawo rodziców i obowiązek gminy do zawarcia umowy, w przypadku kiedy zachodzą przesłanki określone w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, wynika wprost z ustawy i nie wymaga potwierdzenia w formie odrębnej decyzji administracyjnej.
Należy ponadto zauważyć, że wskazywane przez skarżącą w skardze wyroki sądów administracyjnych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn.. akt IV SA/Gl 1065/15 oraz WSA w Białymstoku z dnia 27 października 2017 r. sygn.. akt II SA/Bk 550/17) aczkolwiek odnoszą się do problematyki zapewnienia transportu lub zwrotu kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego do placówki oświatowej – tym niemniej dotyczą innej sytuacji niż rozważanej w obecnie sprawie. Dotyczą bowiem odmowy zorganizowania transportu i odmowy zwrotu kosztów przejazdu. W tych przypadkach sądy uznały, że odmowa organu stanowi inną niż określona w pkt 1-3 § 1 art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, jako że organy nie kwestionują, że skarżąca ma prawo do zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna do placówki oświatowej.
Tak więc, skoro w niniejszej sprawie brak było podstaw do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej, to w konsekwencji należy stwierdzić, że zarówno decyzja Kolegium jak też poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały wydane bez podstawy prawnej. Obligowało to Sąd – stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. - do stwierdzenie nieważności decyzji obu ww. organów (pkt 1 sentencji wyroku).
Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania realnych zwrotów kosztów dowozu syna do przedszkola należy stwierdzić, że Sąd nie mógł zadośćuczynić temu żądaniu tj. orzec o pokryciu rzeczonych kosztów. Jak bowiem wskazano na wstępie sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie zastępuje organ administracji w działaniu nakazanym mu przez prawodawcę. Dodatkowo, co jest specyfiką tej sprawy, uregulowanie zwrotu przedmiotowych kosztów dokonuje się poprzez zawarcie umowy, co wymaga wynegocjowania jej treści przez strony tj. skarżącą i gminę K. reprezentowaną przez jej Burmistrza. W dalszym postępowaniu organ będzie zatem zobowiązany przeprowadzić takie negocjacje.
Mając na względzie, że skarżąca postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. została w niniejszej sprawie zwolniona od kosztów sądowych, Sąd na podstawie art. 225 p.p.s.a. zwrócił skarżącego kwotę nadpłaconego wpisu (pkt. 2 sentencji wyroku).