Uzasadnienie
II SA/Bd 375/07
Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] 2007 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w C., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 73 ust. 1 pkt 7 i art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. nr. 79, poz. 1750 z późn. zm.), § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz.U. z 2004 r., nr 108, poz. 1141) odmówił przyznania st. chor. R. C. dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie czynności powierzonych, wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego. W uzasadnieniu orzeczenia organ przyznał, że R. C. jako żołnierzowi pełniącemu obowiązki na stanowisku podoficera specjalisty sekcji planowania, rozkazem nr [...] z dnia [...] 2006 r. zostały powierzone czynności związane z wypełnianiem, wydawaniem, ewidencjonowaniem i przechowywaniem "legitymacji PKP". Zdaniem organu obowiązki te, zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia, nie wynikają z ustawy lub rozporządzenia, a wynikają z ustaleń wyższych przełożonych, zgodnie z którymi za legitymacje PKP w jednostce wojskowej odpowiada logistyka. Ponadto zwrócono uwagę, że podoficer powierzone obowiązki w omawianym zakresie wykonuje sporadycznie, głównie w czasie wydawania i niszczenia legitymacji na początku roku.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. C. wniósł ponownie o przyznanie dodatkowego wynagrodzenia w związku z powierzeniem obowiązków wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego i przywołując jako podstawę prawną unormowanie zawarte w art. art.
- ust. 1 pkt 7, art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, częściowo § 3 pkt 9, § 13 ust. 1, § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia, stwierdził, że przysługuje jemu dodatkowe wynagrodzenie w wysokości od 25 do 75 zł za każdy miesiąc wykonywania czynności powierzonych. Odwołujący zakwestionował ponadto interpretację prawną mających w sprawie zastosowanie przepisów dokonaną przez organ I instancji, wskazując na korzystny dla siebie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 25 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Bd 680/05) i zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienie podstawy prawnej do wypłaty dodatkowego wynagrodzenia z tytułu wykonywania czynności powierzonych. Odwołujący nie zgodził się ponadto ze stwierdzeniem organu I instancji uznającym, że "za legitymacje PKP w jednostce wojskowej odpowiada logistyka", ponieważ jego zdaniem opartym na Wytycznych Nr [...] Dowódcy Dowództwa Operacyjnego z dnia [...] 2006 r. czynności te mogą wykonywać tylko osoby wyznaczone rozkazem dziennym dowódcy jednostki wojskowej, a nie logistyka. W podsumowaniu rozważań odwołujący stwierdził, że należy się jemu dodatkowe wynagrodzenie, ponieważ istnieją materialnoprawne podstawy przyznania tego wynagrodzenia, czyli art. 73 ust. 1 pkt 7 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i nie mogą być one w żaden sposób modyfikowane rozporządzeniem wykonawczym, przedmiotowo dotyczącym kwestii technicznej procedury wypłaty przysługującego z mocy ustawy dodatkowego wynagrodzenia.
Dowódca Jednostki Wojskowej [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z [...] 2007 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, iż uprawnienie do dodatkowego wynagrodzenia określone w art. 88 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy zostało szczegółowo uregulowane w cytowanym rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia, którego przepisy kreują generalną zasadę, iż ta gratyfikacja finansowa nie należy się za każdą dodatkową czynność, lecz za czynności szczegółowo określone i o dużym znaczeniu, obciążeniu lub poważnym ryzyku (loty próbne, nurkowanie itp.). Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że unormowanie zawarte w § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia statuuje określone, łącznie występujące przesłanki przyznania tego wynagrodzenia tj. czynności muszą wynikać z przepisów prawa, muszą być wykonywane stale, muszą być związane z zabezpieczeniem funkcjonowania jednostki oraz nie może przysługiwać za nie wynagrodzenie z innego tytułu. Zdaniem organu, odwołujący się nie spełnił tych przesłanek, gdyż wykonywanie powierzonych czynności nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a tylko w takim przypadku możliwe byłoby przyznanie wnioskowanego dodatkowego wynagrodzenia. Ponadto wskazano na brak ciągłości w wykonywaniu tych obowiązków, ponieważ większość tych czynności wykonywana jest na początku roku kalendarzowego, gdyż wówczas legitymacje muszą zostać wypełnione, wydane i zaewidencjonowane. Odnosząc się zaś do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 25 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Bd 680/05) organ odwoławczy uznał, iż ma on charakter jednostkowy, a organy wojskowe nie podzielają stanowiska tego sądu, w związku z czym nie występuje tutaj związanie organów wojskowych przy rozstrzyganiu spraw podobnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. z dnia z [...] 2007 r. nr [...], R C. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, podnosząc argumentację zawartą w we wcześniejszym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący konsekwentnie zarzucił organowi nieprawidłową interpretację § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia, poprzez błędne przyjęcie, iż tylko przepisy powszechnie obowiązujące jako podstawa nałożenia dodatkowego obowiązku, mogą stanowić o przyznaniu lub nie dodatkowego wynagrodzenia. Skarżący podkreślił również, że powierzonych czynności nie wykonuje sporadycznie, ponieważ przez cały rok jest odpowiedzialny za wypełnianie, wydawanie, ewidencjonowanie i przechowywanie legitymacji [...] oraz obsługę osób, którym wydano legitymacje jak i prowadzenie stosownej dokumentacji.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie i stwierdzając, że zarzuty skargi są identyczne z zarzutami wniesionymi w odwołaniu skarżącego do organu II instancji, powołał się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie podjęto z naruszeniem prawa.
Na wstępie zwrócić też należy uwagę, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto na uwagę zasługuje zastosowany w sprawie element oficjalności działania sądu administracyjnego, zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej było ustalenie uprawnień R. C. do otrzymywania dodatkowego wynagrodzenia z tytułu powierzonych obowiązków związanych z wypełnianiem, wydawaniem, ewidencjonowaniem i przechowywaniem "legitymacji PKP" w jednostce wojskowej [...] w C.. Kluczowe znaczenie dla orzekania w tym przedmiocie ma art. 73 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (cyt. na wstępie), który wylicza rodzaje "innych należności pieniężnych" otrzymywanych przez żołnierzy zawodowych poza przysługującym im uposażeniem zasadniczym wraz z dodatkami. Zgodnie z pkt 7 cyt. wyżej przepisu, żołnierz zawodowy otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie za dodatkowo powierzone czasowe pełnienie obowiązków służbowych i za wykonywanie czynności powierzonych, wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego.
Interpretacja tego przepisu prowadzi do jednoznacznej, rozstrzygającej dla sprawy, konkluzji – mianowicie otrzymywanie przewidzianych przepisem należności pieniężnych nie jest uzależnione od uznania organu administracyjnego. Ustawodawca kładzie tutaj szczególny nacisk na obligatoryjność przyznania świadczenia uprawnionemu żołnierzowi. Określony w ten sposób przepis ustawowy musi być bezwzględnie respektowany w ewentualnym jego rozwinięciu w formie przepisów wykonawczych, zgodnie z zasadą hierarchicznego podporządkowania systemu źródeł prawa w Polsce.
Charakterystyczny dla regulacji ustawowych poziom ogólności omawianej regulacji prawnej doznaje jednak uszczegółowienia w postaci aktu wykonawczego Ministra Obrony Narodowej, dla którego delegacja ustawowa zawarta jest w art. 88 ust. 3 cyt. ustawy upoważniającym do wydania rozporządzenia określającego wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia o którym mowa w ust. 1 i 2, z uwzględnieniem czynności powierzonych wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanych przez żołnierzy stanowisk służbowych, które uprawniają do dodatkowego wynagrodzenia, a także stawek oraz terminów jego wypłacania. Określona w ten sposób delegacja ustawowa charakteryzuje się wysokim stopniem szczegółowości co do zakresu ewentualnej przyszłej regulacji wykonawczej wydanej przez uprawniony podmiot. Oznacza to w konsekwencji, iż przedmiotem regulacji aktu wykonawczego może być jedynie zakres spraw szczegółowo wskazanych w konkretnej delegacji ustawowej. Ewentualne przekroczenie przyznanych tą drogą organowi kompetencji, skutkuje nieważnością postanowień aktu, których ta wada dotyczy.
Mając na uwadze powyższe, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 25 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Bd 680/05), iż unormowanie zawarte w przepisie § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 7 kwietnia 2004 r., będące wykonaniem delegacji ustawowej z art. 88 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, prowadzi w swej treści do przekroczenia uprawnienia przyznanego organowi tą delegacją. Zgodnie bowiem z tym przepisem, do czynności powierzonych, wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe żołnierzy, za które przysługuje dodatkowe wynagrodzenie zalicza się m.in. wykonywanie innych niż wymienione w pkt 1-8 czynności o charakterze stałym związanych z zabezpieczeniem funkcjonowania jednostki wojskowej, jeżeli wykonywanie tych czynności wynika z realizacji postanowień innych przepisów, w których nie określono prawa do wynagrodzenia.
Zdaniem Sądu, dokonane w ten sposób rozwinięcie przepisów ustawowych, powoduje przekroczenie zakresu kompetencji przyznanych w art. 88 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez dokonane aktem wykonawczym ograniczenie kręgu osób uprawnionych z mocy ustawy do otrzymania dodatkowego wynagrodzenia. Jak już wyżej wskazano, przepis ten upoważniał jedynie do określenia "wysokości" oraz "szczegółowych warunków i trybu wypłacania" dodatkowego wynagrodzenia przyznanego na mocy poprzedniego ustępu art. 88 cyt. ustawy. Tak więc materialnoprawne podstawy przyznania uprawnienia do dodatkowego wynagrodzenia z tytułu wykonywania czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego wynikają jedynie z ustawy i nie mogą być w żaden sposób modyfikowane rozporządzeniem wykonawczym przedmiotowo dotyczącym kwestii technicznej procedury wypłaty przysługującego z mocy ustawy dodatkowego wynagrodzenia.
W konsekwencji uznać należy, że organy administracji dokonały nieprawidłowej interpretacji przepisów prawnych mających w sprawie zastosowanie, czego skutkiem w tej konkretnej sprawie stało się wydanie wadliwych decyzji, zarówno w I jak i w II instancji.
Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.