Uzasadnienie
Burmistrz M. i Gminy Ł. decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], na wniosek R. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – handlowo – magazynowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] w Ł..
W wyniku rozpatrzenia odwołania W. R. (zwanego dalej "Skarżącym") Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wskazując na art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") Kolegium podniosło, ze organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium wskazało także na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).
W ocenie Kolegium w skarżonej decyzji w sposób wadliwy sporządzono analizę urbanistyczną, co musi skutkować uznaniem, że ocena stanu faktycznego sprawy w kontekście właściwych przepisów prawa dokonana przez organ I instancji jest oceną dowolną, a więc niedopuszczalną na gruncie postępowania administracyjnego.
Zdaniem Kolegium niedopuszczalne jest dokonanie takiego zapisu jak w punkcie 1.2 Analizy funkcji oraz cech zabudowy, że "parametry istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z załącznika graficznego [...]". Zapis taki świadczy o tym, że faktycznie nie dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą. Kolegium podniosło, że analiza urbanistyczna, jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. W niniejszej sprawie w istocie nie ustalono dostatecznie stanu faktycznego sprawy tj. zaniechano wskazania w części tekstowej analizy jakie działki wzięto pod uwagę, jaki jest ich stan zainwestowania (ze wskazaniem niezbędnych parametrów istniejącej zabudowy i jej funkcji), a tym bardziej nie dokonano wyliczeń co do badanych parametrów architektonicznych.
Kolegium wskazało także, że na mapie nieprawidłowo zaznaczono obszar analizowany, ponieważ miejscami granice obszaru analizowanego przecinają granice działek ewidencyjnych. Obszar analizowany powinien natomiast obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie.
Kolegium zauważyło również, że miejscami obszar analizowany został zmniejszony poniżej wymaganego przepisami minimum trzykrotności szerokości frontu działki.
Zdaniem Kolegium wątpliwości budzi sposób wyznaczenia na załączniku graficznym "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Z treści decyzji nie wynika dlaczego linię tę wyznaczono od każdej granicy działki.
Kolegium wytknęło ponadto, że po dokonaniu uzgodnień projektu decyzji ze Starostą G. (postanowienie z [...] września 2019 r.) oraz Powiatowym Zarządem Dróg w G. (postanowienie z [...] września 2019 r.) dokonywano zmian w treści decyzji, a kolejne wersje projektu były uzgadniane tylko z K. – P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T.. Kolegium podkreśliło, że jeśli przepisy u.p.z.p. wymagają uzgodnienia treści decyzji o warunkach zabudowy, to wszystkie współdziałające organy muszą wypowiedzieć się w procedurze uzgadniania co do tego samego projektu decyzji. Zmiana treści uzgodnionego już projektu decyzji wymaga powtórzenia całej procedury uzgadniania w stosunku do wszystkich zaangażowanych organów, czego w okolicznościach przedmiotowej sprawy zabrakło.
Kolegium podkreśliło, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonywania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co sprowadza się do tego, że organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji
W sprzeciwie od powyższej decyzji W. R. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. Skarżący wskazał na wynikające z art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm, zwanej w skrócie "k.p.a.") przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, podkreślając, że przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu. Powinno z niego wynikać dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Pominięcie tych elementów uzasadnienia decyzji kasacyjnej skutkuje stwierdzeniem jej wadliwości.
W ocenie Skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zdaniem Skarżącego Organ powinien w przedmiotowej sprawie uchylić decyzję pierwszej instancji i odmówić ustalenia warunków zabudowy, bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne ma priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Zgodnie z art. 64e ustawy p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podstawowym obowiązkiem Sądu było więc przede wszystkim ustalenie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wprawdzie sformułowanie przez Kolegium uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nastąpiło z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jednakże naruszenie to nie ma charakteru istotnego, a tylko tego rodzaju naruszenie – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Mając na uwadze ww. przepisy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w u.p.z.p. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno – architektoniczna podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania tj. oznacza naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie Kolegium słusznie wskazało na istotne wady analizy sporządzonej przed organem I instancji tj.:
- - brak wskazania konkretnych parametrów analizowanej zabudowy,
- - wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotność frontu działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja.
W przedmiotowej sprawie nie sposób nie zauważyć, że część tekstowa analizy zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji ustaleniu warunków zabudowy z [...] grudnia 2019 r. nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Tak jak wskazało Kolegium, część tekstowa analizy stwierdza jedynie, że "parametry istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z załącznika graficznego do niniejszej analizy". Mapa tymczasem nie zawiera ani wskazania funkcji poszczególnych budynków (mieszkalny, usługowy, produkcyjny, inny) – co jest konieczne do weryfikacji twierdzenia, że spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.); mapa nie pozwala także ustalić takich parametrów zabudowy jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki czy geometria dachu, co uniemożliwia określenie parametrów zabudowy stosownie do § 7 i § 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Biorąc pod uwagę wielkość obszaru analizowanego brak sporządzenia w części tekstowej analizy zestawienia poszczególnych działek objętych analizą, ich powierzchni, powierzchni zabudowy znajdującej się na danej działce, szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków – czynią iluzoryczną możliwość kontroli sporządzonej analizy pod kątem spełniania wymagań określonych w § 5 i 6 ww. rozporządzenia.
Odnośnie granic obszaru analizowanego wyraźnie w części graficznej analizy zaznaczono granicę obszaru analizowano w odległości mniejszej niż wskazane na mapie granice obszaru "w zasięgu trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanego terenu". Słusznie wskazuje Kolegium, że brak jest przepisu prawnego, który zezwalałby na takie pomniejszenie obszaru objętego granicami obszaru analizowanego.
Powyższe prowadzi do wniosku, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna ma zasadnicze wady. Tą istotną wadliwość, jak wyżej wskazano, winno kwalifikować się jako naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – której to wprost wyrażonej kwalifikacji prawnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zabrakło. Tym niemniej Kolegium prawidłowo wskazało, że uchybienia w zakresie treści analizy urbanistyczno – architektonicznej są uchybieniami, które należy kwalifikować jako brak dostatecznie ustalonego stanu faktycznego – a wiec uchybieniami, które należy kwalifikować jako wskazane naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Ponadto przepisy art. 53 ust. 4, w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewidują obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z odpowiednimi organami. Zasadnie oceniło Kolegium, że uzgodnieniu tym trybie winien podlegać projekt decyzji w kształcie, w jakim ma ona zostać wydana. Nieprawidłowe jest zatem dokonanie uzgodnień wyłącznie w odniesieniu do projektu decyzji, który następnie podlegał zmianom. Ocena czy wprowadzone zmiany mają wpływ na dokonane wcześniej uzgodnienia, należy do organu uzgadniającego jako posiadającego niezbędną wiedzę do wypowiedzenia się w uzgadnianym zakresie.
Tym samym wydanie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia ponownych konsultacji w sytuacji, w której doszło do zmiany projektu decyzji sporządzonej przez uprawnioną osobę należy uznać za istotne uchybienie przepisów postępowania tj. konkretnie art. 106 § 1 k.p.a. – której to wprost wyrażonej kwalifikacji prawnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zabrakło.
Stanowisko Kolegium wskazujące na powyższe istotne wady proceduralne znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. W tej sytuacji brak stanowczego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (z konkretnym wskazaniem naruszonego przepisu) – należy uznać w tej sytuacji jedynie jako naruszenie wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej, aczkolwiek naruszenie to należy kwalifikować jako nieistotne.
Rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak jak bowiem wyżej wskazano – prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie. Jej sporządzenie co do zasady obciąża organ pierwszej instancji. Wobec braku sporządzonej prawidłowo analizy nie było także możliwe usunięcie przez Kolegium wadliwości w postaci braku uzgodnień projektu decyzji ze Starostą oraz Powiatowym Zarządem Dróg.
Odnośnie zarzucanego przez Kolegium uchybienia analizy w postaci włączenia do obszaru analizowanego części działek geodezyjnych zamiast całych działek geodezyjnych – należy zauważyć, że część graficzna analizy została sporządzona w taki sposób, że odnośnie części działek geodezyjnych nie można stanowczo stwierdzić, czy granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki czy po granicy działki. Granice działek geodezyjnych nie są bowiem dość wyraźnie zaznaczone, aby dokonać takiej weryfikacji. Sporządzenie załącznika graficznego w odpowiedni sposób obciąża jednak autora analizy. W przypadku braków w tym zakresie organ jest zobowiązany wyegzekwować od autora analizy sporządzenie dostatecznie wyraźnego dokumentu.
Odnośnie zarzucanego przez Skarżącego braku wskazania w zaskarżonej decyzji konkretnych okoliczności, które winien zbadać organ pierwszej instancji – należy zauważyć, że Kolegium w końcowej części swojej decyzji stwierdziło, że "wskazania, jakie przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy powinien wziąć pod uwagę Organ I instancji wynikają wprost z powyższych rozważań." Stwierdzenie to jest dość lakoniczne, aczkolwiek w treści decyzji Kolegium wskazano dostatecznie jasno na konkretne wadliwości postępowania, które należy utożsamić z okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.
Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zasadna była ocena Kolegium w zaskarżonej decyzji, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowe sprawie. Wskazane wyżej braki proceduralne w zakresie uzasadnienia decyzji Kolegium nie miały natomiast charakteru istotnego i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy tj. na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.