Uzasadnienie
Decyzją z 17 stycznia 2023 r. (znak GOPS.510.ŚP.000181.01.2023), Wójt Gminy Lubicz odmówił D. J. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną - mężem A. J.. Jako powód odmowy organ wskazał brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 - dalej "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność męża skarżącej – zgodnie z orzeczeniem lekarskim – nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie. Organ I instancji stwierdził nadto, że skarżąca uprawniona jest do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że wywodzenie negatywnej przesłanki dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest nieprawidłowe w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Podkreśliła trudną sytuację zdrowotną męża i konieczność sprawowania nad nim stałej opieki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z 17 lutego 2023 r. (znak SKO-82-75/23), utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego kanwie. Stwierdził jednak, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., albowiem skarżąca jest osobą uprawnioną do emerytury, powyższy przepis jest zaś przepisem bezwzględnie obowiązującym, którego wykładnia nie tylko językowa, ale i celowościowa i prokonstytucyjna wyklucza przyznanie świadczenia osobie uprawnionej do emerytury.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. J. wniosła o jej uchylenie oraz przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż w części, z uwagi na niską kwotę pobieranej emerytury. W uzasadnieniu skargi szeroko umotywowała stanowisko, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że uprawnienie do emerytury, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie stanowi bezwzględnej przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że wysokość przyznanego świadczenia winna zostać obniżona do wysokości pobieranego świadczenia emerytalnego. Podkreśliła nadto trudną sytuację zdrowotną męża i konieczność sprawowania nad nim stałej opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.") nie wskazuje, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku skarżącej jej uprawnienie do emerytury stanowi przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, że o ile art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w świetle dominującego obecnie stanowiska orzecznictwa (a które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela), nie stanowi bezwzględnej przesłanki odmowy świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa przyznania tego świadczenia była prawidłowa.
Nadmienić przede wszystkim należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach, o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej).
Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia ta, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby szerszego odnoszenia się do niej.
Przechodząc do meritum sporu przywołać najpierw należy, że Sąd nie podziela wywodu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna wskutek faktu otrzymywania świadczenia emerytalno-rentowego w niższej wysokości od świadczenia pielęgnacyjnego, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości.
Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, kiedy świadczenie pielęgnacyjne wynosić miało 420 zł miesięcznie, a więc znacznie mniej niż najniższa renta. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie z ww. przepisu było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. W obecnych warunkach, wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza minimalne wysokości emerytur i rent. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powszechnie zaakceptowano w aktualnym orzecznictwie, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna uprawnionego do emerytury, organ winien pouczyć go o konieczności wyboru jednego z konkurencyjnych świadczeń (pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego) poprzez przedłożenie decyzji organu emerytalno-rentowego o zawieszeniu wypłaty emerytury/renty. Powyższe wynika z ustawowej gwarancji wyboru świadczeń, o której mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (zob. chociażby wyroki NSA: z 10 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 448/22; z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 1413/22; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. I OSK 247/22, dostępne jw.).
W indywidualnych okolicznościach niniejszej sprawy zasadność odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wynika jednak z samej istoty tego świadczenia, jako swego rodzaju rekompensaty za utraconą przez opiekuna możliwość uzyskiwania dochodu z wykonywania pracy zarobkowej.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wobec powyższego zasadniczą przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wyjaśnić należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego, nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie ma natomiast stanowić zastępczego źródła dochodu w przypadku, gdy choć wnioskodawca wykonuje ciążący na nim obowiązek opieki nad członkiem rodziny, to nie musiał z tego tytułu rezygnować z zatrudnienia (nie był aktywny zawodowo i brak aktywności zawodowej nie jest wynikiem konieczności sprawowania opieki). Celem ustawodawcy nie było i nie jest traktowanie świadczenia pielęgnacyjnego jako źródła dochodu dla osoby, która nie odnajdywała się i nie odnajduje w realiach rynku pracy z różnych przyczyn, lecz zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej niejakiego ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na cel sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą.
Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, dzieckiem lub rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku opieki nad tymi osobami, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Każdorazowo więc organy właściwe muszą zbadać, czy w odniesieniu do danego stanu faktycznego ziścił się ów związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 28 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Po 463/20, dostępny jw.).
Mając powyższe na uwadze w okolicznościach niniejszej sprawy nie da się stwierdzić, by skarżąca zrezygnowała lub też nie podejmowała zatrudnienia właśnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Skarżąca w wieku 78 lat zgłosiła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża. Skarżąca jednocześnie nie wskazała żadnych okoliczności uprawdopodobniających to, że do czasu złożenia wniosku była ona gdziekolwiek zatrudniona czy też w inny sposób aktywna zarobkowo. Zasady doświadczenia życiowego i logiki prowadzą do stwierdzenia, że osoba w wieku skarżącej, która od wielu lat pobiera świadczenie emerytalne, porzuciła uprzednio wolę wykonywania pracy zarobkowej.
Tu podkreślenia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne nie zostało przez ustawodawcę ustanowione jako świadczenie dla każdej osoby sprawującej opiekę nad osobą w rodzinie o znacznym stopniu niepełnosprawności takiej opieki wymagającej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wypłacane za sam fakt sprawowania opieki, ale wyłącznie w sytuacji jej sprawowania w warunkach opisanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (tj. w sytuacji, gdy z tego powodu nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia lub podejmowania innej pracy zarobkowej). W przypadku skarżącej o takiej sytuacji nie może być mowy, bez względu na to, jak intensywna jest obecnie sprawowana opieka nad mężem. Z całą stanowczością podkreślić należy, że realizowanie obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnego w stopniu znacznym męża nie jest sama w sobie podstawą do przyznania ze środków publicznych świadczenia pielęgnacyjnego, a co zdaje się sugerować skarżąca.
Warunek związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jest to przesłanka uzasadniająca odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od nieprawidłowego stanowiska organów obu instancji co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.