Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. A. G. zwrócił się o dokonanie kontroli technicznej budynku mieszkalnego w N. nr [...], ze względu na zły stan techniczny części tegoż budynku. Wnioskodawca wskazał, że nie jest właścicielem budynku, zamieszkuje w nim na podstawie dożywocia ustanowionego w umowie przekazania gospodarstwa rolnego synowi – G. G.. Syn zbył nieruchomość innej osobie, nieznanej wnioskodawcy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].AZ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 62 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") nakazał skarżącemu P. R., właścicielowi zabudowanej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w N. 19, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na ww. nieruchomości poprzez:
- - usunięcie przecieków dachu poprzez naprawę pokrycia dachowego i wykonanie obróbek blacharskich przy kominie,
- - przemurowanie komina dymowego ponad dachem, w terminie do [...] lutego 2017 r.
Odwołując się od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że organ błędnie wskazał stronę postępowania zobowiązaną do wykonania decyzji.
Odwołujący podniósł, że już w toku postępowania wskazał, iż nie jest właścicielem obiektu na przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie jest zobowiązany do jego utrzymywania. Nieruchomość jest jedynie zabezpieczeniem pożyczki, której udzielił G. G., synowi wnioskodawcy. Zgodnie z umową pożyczki skarżący zobowiązał się nie rozporządzać przedmiotową nieruchomością. Nieruchomość pozostała bez zmian we władaniu G. G. z prawem pobierania pożytków, ale z obowiązkiem ponoszenia kosztów utrzymania oaz ciężarów przypadających na nieruchomość (§ 5 ust. 1 umowy – aktu notarialnego rep. A nr [...]).
Odwołujący podkreślił, że wskazując na dokument i jego konkretne zapisy, zgodnie z którymi nie jest osobą zobowiązaną do utrzymania nieruchomości, nie mógł przedstawić samej umowy pożyczki ze względu na tajemnicę bankową obowiązującą przy udzielaniu pożyczek.
W wyniku rozpatrzenia odwołania K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję organ I instancji w części dotyczącej terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i w tym zakresie ustalił nowy termin ich usunięcia – do dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz utrzymał w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji.
Organ stwierdził, że nie jest kwestionowany ustalony zły stan techniczny budynku, zagrażający bezpieczeństwu. Istnieje zatem podstawa do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakreślonym terminie.
Organ podniósł, adresatem decyzji zawierającą stosowne nakazy jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie z treści księgi wieczystej (BY1Z/00001469/0) i wypisu z rejestru gruntu dla działki nr [...] w miejscowości N. wynika, że właścicielem nieruchomości jest skarżący.
Odnosząc się do zarzutu odwołania organ wskazał, że jeśli postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego dotyczy doprowadzenia budynku, jako całości, do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, to w takim przypadku stroną i adresatem nałożonego obowiązku winien być właściciel budynku, bowiem to na nim ciąży obowiązek utrzymania budynku w należytym stanie technicznym. Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązek związany z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu, przy czym przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na którym ciąży ten obowiązek, nie jest przypadkowa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2007 r. II OSK 1310/06); w pierwszej kolejności nakaz powinien być kierowany do właściciela, jako że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo na rzeczą.
W przedmiotowej sprawie z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości bezsprzecznie wynika, że jej właścicielem jest skarżący. Pojęcie właściciela obiektu budowlanego wynika zaś z prawa do gruntu, na którym został usytuowany dany obiekt, co regulują przepisu kodeksu cywilnego.
W skardze do sądu administracyjnego P. R. wniósł o uchylenie ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności mających wpływ na ustalenie osoby zobowiązanej do wykonania decyzji.
Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że osobą zobowiązaną winien być G. G., co wynika z konkretnie wskazywanych przez skarżącego zapisów umowy pożyczki. Skarżący nie mógł przedstawić organowi samej umowy pożyczki, ze względu na obowiązująca go tajemnicę bankową. Jednakże wystarczającym dla potwierdzenia stanowiska skarżącego byłoby przejrzenie przez organ księgi wieczystej nieruchomości, w której znajduje się umowa przewłaszczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (art. 5). Natomiast art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany
- 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
- 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
- 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
- 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Istotną kwestią w sprawie jest ustalenie osoby, którą można obciążyć nakazem, o który mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.
Z zestawienia treści cytowanych przepisów art. 66 ust. 1 i 61 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w tym jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ciąży na właścicielu lub zarządcy nieruchomości. Słusznie wskazuje też organ, że kolejność wskazania tych podmiotów w art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa: to właściciel, jako dysponujący najszerszym prawem do nieruchomości, jest podmiotem, który powinien być w pierwszej kolejności wskazywany jako podmiot zobowiązany. Dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony za zarządcę obiektu budowlanego, za którego uznaje się także podmiot zobowiązany do wykonywania obowiązków określonych w art. 61 – 65 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dni 10 sierpnia 2011 r. sygn.. akt II SA/Rz 433/11, publ. opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powodem, dla którego nakaz, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy skierować do zarządcy nieruchomości a nie do właściciela, może być istnienie pomiędzy nimi takiego stosunku prawnego, który wyłącza możliwość bieżącego zarządzenia nieruchomością przez właściciela – w zakresie objętym nakazem. Taką możliwość należy uwzględnić, biorąc pod uwagę także wykonalność nałożonego nakazu.
W przedmiotowej sprawie skarżący wskazują, iż okolicznością przemawiającą za brakiem obciążenia go nakazem jest obowiązująca pomiędzy nim a G. G. umowa przewłaszczenia.
Przewłaszczenie na zabezpieczenie jest umową zawieraną na podstawie art. 3531 k.c. pomiędzy dłużnikiem-właścicielem rzeczy a jego wierzycielem, stosownie do której dłużnik przenosi na wierzyciela własność rzeczy w celu zabezpieczenia wykonania jakiegoś zobowiązania najczęściej pieniężnego. Przewłaszczenie rzeczy na zabezpieczenie wierzytelności jest stosunkiem prawnym, który strony mogą ułożyć według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) tego stosunku, ustawie lub zasadom współżycia społecznego. Najczęściej przewłaszczenie na zabezpieczenie jest konstrukcją polegającą na bezwarunkowym przeniesieniu własności rzeczy na wierzyciela z równoczesnym zobowiązaniem go - pod warunkiem zapłacenia w terminie zabezpieczonego długu - do powrotnego przeniesienia własności rzeczy na dłużnika. Przewłaszczenia na zabezpieczenie, w razie niewykonania przez dłużnika zobowiązania w umówionym terminie, wierzyciel staje się "nieograniczonym", "definitywnym" właścicielem rzeczy będącej przedmiotem przewłaszczenia; wygasa bowiem wówczas jego zobowiązanie do powrotnego przeniesienia własności rzeczy na dłużnika lub staje się on bezwarunkowym właścicielem tej rzeczy.
Wskazaną "tymczasowość" własności przysługującemu wierzycielowi w połączeniu z możliwością swobody ułożenia całości umowy m.in. w ten sposób, jak wskazał skarżący tj. poprzez wyłączenie po stronie wierzyciela obowiązku, a być może także uprawnienia do bieżącego zarządzania nieruchomością – należy uznać za okoliczność będącą przesłanką obciążenia nakazem z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zarządcy (dłużnika z umowy przewłaszczenia), a nie właściciela nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie wymaga to jednak dokonania ustaleń co do treści umowy, których organ nie poczynił, naruszając tym samym wynikający z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy.
Trzeba przy tym zauważyć, że wbrew stanowisku skarżącego przeszkodą w dostępie do treści umowy nie są przepisy dotyczące tajemnicy bankowej. Obowiązek zachowania tajemnicy bankowej statuuje art. 104 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe, zgodnie z którym bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za których pośrednictwem bank wykonuje czynności bankowe, są obowiązane zachować tajemnicę bankową, która obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank tę czynność wykonuje.
Skarżący nie jest bankiem. Do zachowania tajemnicy bankowej są obowiązane wprawdzie także instytucje pożyczkowe i inne podmioty wymienione w art. 105 ust. 4 Prawa bankowego, jednakże w zakresie, w jakim przetwarzają przekazanie im przez banki informacje objęte tajemnicą bankową (art. 105a Prawa bankowego).
Tym niemniej należy zgodzić się ze skarżącym, że w celu zweryfikowania twierdzeń skarżącego o okolicznościach wyłączających możliwość zrealizowania nakładanego nakazu, organ może sięgnąć do akt księgi wieczystej nieruchomości, stosownie do art. 361ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organ winien orzec po uzupełnieniu postępowania dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.
O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego przez skarżącego wpisu.