Uzasadnienie
Informacją z dnia [...] stycznia 2020 r., Wójt Gminy ustalił skarżącej A. S. (powoływanej również jako "spółka") opłatę w wysokości [...] zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nr [...], położonej w miejscowości S. i zobowiązał spółkę do jej uiszczenia.
We wniesionej od powyższej informacji reklamacji skarżąca, podtrzymując treść oświadczenia złożonego dnia [...] lipca 2018 r., podniosła, że nie ma podstaw do nałożenia na nią ww. opłaty, gdyż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze podłączonym do systemu kanalizacji, o którym mowa w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. System kanalizacji otwartej lub zamkniętej to bowiem zespół urządzeń służących do odprowadzenia z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, a nieruchomość skarżącej podłączona jest do systemu odprowadzającego z danego obszaru wody opadowe lub roztopowe - ujęta jest w system opracowany w operacie wodnoprawnym ważnym do dnia [...] września 2023 r. Skarżąca uczestniczy też w utrzymaniu drożności rowu melioracyjnego, ponosząc opłaty na rzecz Gminnej Spółki Wodnej. Skarżąca podkreśliła również, że z ww. systemu kanalizacji korzystają także inne znajdujące się na danym obszarze w bezpośrednim sąsiedztwie działki, oraz że teren zlewni rowu R-M, obejmuje znacznie większy obszar, w tym sąsiednie miejscowości m.in.: [...]. W uznaniu skarżącej, przedmiotowa nieruchomość, niewątpliwie leży zatem w obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej w rozumieniu przepisów Prawa wodnego.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie m.in. art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7 i art. 272 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej powoływanej jako "Prawo wodne"), określił skarżącej opłatę za usługi wodne za IV kwartał 2019 r. w kwocie [...]zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na działce nr [...]. Wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona dla powierzchni nieruchomości wynoszącej [...] m˛, z czego powierzchnia nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi [...] m˛ (tj. 72,6 % powierzchni nieruchomości). Organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie 0,50 zł /m˛.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że obszar na którym znajduje się nieruchomość skarżącej nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania odpadów atmosferycznych do rowu nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności. Organ powołał się przy tym na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 736/18, z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 735/18 oraz z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 483/19 (dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Organ wskazał również, że wybudowany przez spółkę wewnątrzzakładowy system odprowadzania odpadów atmosferycznych nie jest system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, ponieważ nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami.
Zgodnie ze wskazanym przez spółkę pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] września 2013 r. odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny (ziemia), a nie system kanalizacji deszczowej, której Gmina I. nie posiada. Podniósł także, że rów melioracyjny jest w myśl art. 16 pkt 47 Prawa wodnego urządzaniem wodnym, a zatem nie jest on tożsamy z systemem kanalizacji otwartej. Ponadto organ stwierdził, że skoro - zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego - pozwolenie wodnoprawne jest wymagane (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej) na usługi wodne - wprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego, a na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji pozwolenie to nie jest wymagane, to tym samym nie można utożsamienie rowu z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ powołał się też na wyjaśnienia zamieszczone na stronie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej:
- a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest obszarem nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane rurociągiem melioracyjnym, który jest następnie podłączony do rowu retencyjno-melioracyjnego - co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej;
- b) naruszenie prawa materialnego tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można uznać systemu kanalizacji, który wody opadowe i roztopowe odprowadza z danego obszaru rurociągiem melioracyjnym i następnie wyprowadza je do rowu melioracyjnego, podczas gdy "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" zgodnie z Prawem wodnym należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny – podobnie jak rurociąg melioracyjny, którym wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowu R-M z działek zlokalizowanych na danym obszarze – stanowi część systemu, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego;
- c) naruszenie prawa materialnego tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego, podczas gdy nie są to pojęcia tożsame i pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy definiować tak jak jest ono definiowane w języku potocznym.
W uzasadnieniu skargi spółka wskazała w szczególności, że organ niezasadnie powołał się na wyroki sądów administracyjnych, które wydane zostały w odmiennych stanach faktycznych, w których to przeszkodą do uznania, że nieruchomość spełnia przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty wodnej była okoliczność, że system kanalizacyjny znajdował się jedynie na pojedynczej nieruchomości, a nie na większym obszarze, przy czym okoliczność odprowadzania wody z tej nieruchomości do gruntu poprzez rów melioracyjny nie miała żadnego znaczenia. Zaznaczyła, że wbrew twierdzeniu organu, na terenie zakładu skarżącej istnieją urządzenia do retencjonowania wody, tj. system kanalizacji podziemnej składający się z rurociągu, studni kanalizacyjnych, rewizyjnych, piaskowników, służących do zbierania wód opadowych i roztopowych oraz znajdującego się na końcu tego systemu separatora, który zbiera i filtruje zanieczyszczenia.
Wskazała, również, że istotnie "rów" i "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie są pojęciami tożsamymi, co jednak nie wyklucza, tego że pojęcie "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" jest pojęciem szerszym od "rowu" i rów może stanowić jeden z elementów takiego systemu. Jednocześnie zaznaczyła, że z definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" przyjętej przez organ w przygotowanym przez niego formularzu oświadczenia, wypełnionym przez skarżącą dnia [...] lipca 2018 r., jednoznacznie wynika, że rów jest częścią otwartego systemu kanalizacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że gdyby skarżąca wprowadzała wody do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej to nie potrzebowałaby pozwolenia wodnoprawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), którą to ustawą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami.
Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, przy czym wysokość tejże opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art. 273 ust. 6 Prawa wodnego).
Jak wynika zatem z przywołanego wyżej przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są: odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości; wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości; wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej; nieujęcie obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
W rozpatrywanej sprawie spór między stronami w zakresie wymienionych przesłanek, dotyczył kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Skarżąca zakwestionowała bowiem stanowisko organu, że taki stan rzeczy nie występuje w sprawie. W tym zakresie skarżąca konsekwentnie podnosiła, że system odprowadzania wód opadowych i roztopowych z tej nieruchomości współfunkcjonuje z system istniejącym na większym obszarze, a wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są z przedmiotowej nieruchomości (za pomocą rurociągu melioracyjnego) i nieruchomości sąsiednich do rowu melioracyjnego R-M, co kwalifikuje nieruchomość skarżącej jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ natomiast uznał, iż odprowadzanie wody do rowu, rozumianego jako urządzenie wodne, nie jest tożsame z ujęciem nieruchomości w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej na danym obszarze, że wybudowany przez spółkę wewnątrzzakładowy system nie stanowi sieci oraz że wewnętrzny system odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencji. Wskazał jednocześnie, że pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji, tylko na wprowadzanie tych wód do urządzenia wodnego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana w sprawie decyzja Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2020 r., oprócz wymogu prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego, powinna również spełniać wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 kpa, w tym przede wszystkim w art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 kpa, zaś postępowanie administracyjne powinno być przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi kpa, w tym wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 kpa. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję uchybił ww. przepisom. Regulacje zawarte w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 kpa nakładają bowiem na organy administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 kpa. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy zatem, iż w niniejszej sprawie o wadliwości działania Wójta Gminy świadczy przede wszystkim niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spornej kwestii czy nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, przy uwzględnieniu bezspornej w sprawie okoliczności, że skarżącej udzielono decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu R-M, rurociągiem melioracyjnym wód opadowych do dnia [...] września 2023 r. Nieprawidłowość działania organu w tym zakresie polega głównie na tym, iż skupił się on przede wszystkim na kwestii funkcjonowania wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości skarżącej oraz na stanowiącym element tego systemu – charakterze rowu melioracyjnego, jako urządzenia wodnego, przy jednoczesnym pominięciu znamiennej w sprawie kwestii czy na danym obszarze – a nie jedynie na terenie nieruchomości skarżącej, w obrębie którego się ona znajduje – istnieje system, który przewidziany jest do odbioru wód opadowych i roztopowych.
Innymi słowy, organ zawęził zakres rozpatrywania przedmiotowej sprawy jedynie do ustalenia, iż skarżąca odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem wewnątrzzakładowej kanalizacji deszczowej do rowu R-M oraz stwierdzenia, że rów melioracyjny, rozumiany jako urządzenie wodne, nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej. Jednocześnie, organ nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w szerszym ujęciu, tj. w odniesieniu do większego obszaru niż tylko do nieruchomości skarżącej.
Nie można bowiem uznać, że wystarczające było w zakresie weryfikacji tej okoliczności oparcie się jedynie na dokumentacji przedłożonej przez skarżącą – tj. załączonej do reklamacji z dnia [...] stycznia 2020 r. decyzji Starosty [...] (pozwolenie wodnoprawne) wraz z dwiema mapami stanowiącymi wyciągi z operatu wodnoprawnego – i jednoczesne zaniechanie dokonywania własnych ustaleń w tym przedmiocie. O nieprawidłowości w zakresie gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, świadczy ponadto wskazanie przez Wójta w zaskarżonej decyzji, że została ona wydana na podstawie m.in. wizji w terenie - podczas której sporządzono protokół nr [...] – przeprowadzonej wyłącznie w obrębie nieruchomości [...] na działkach nr [...] i 328/6. Nie obejmowała ona zatem obszaru większego niż tylko nieruchomość skarżącej. Powyższe jedynie potwierdza, iż ustalając stan faktyczny w sprawie, organ skoncentrował się jedynie na nieruchomości skarżącej, pomijając tym samym jakąkolwiek weryfikację większego obszaru, która pozwoliłaby na ocenę czy obszar ten ujęty jest w systemy kanalizacji, o których mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy zatem, że organ nie tylko nie poczynił ww. wymaganych w sprawie ustaleń – zwłaszcza w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych na większym obszarze, niż tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącej oraz ewentualnego funkcjonowania na tym obszarze systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej - ale też w żaden sposób nie odniósł się bezpośrednio do przedłożonych przez skarżącą map stanowiących wyciągi z operatu wodnoprawnego - tj. mapy zlewni topograficznej oraz mapy inwentaryzacyjnej urządzeń melioracji szczegółowych. W zaskarżonej decyzji zaś ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, oraz powołania się na treść orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bez wyjaśnienia w jakim zakresie należałoby odnieść je do rozpatrywanego stanu faktycznego.
Co więcej, prezentując swoje stanowisko w sprawie i popierając je orzecznictwem WSA w Szczecinie, organ niezasadnie powołał się na wyroki o sygn. akt: II SA/Sz 735/18, II SA/Sz 736/18 oraz II SA/Sz 483/19, niejako wskazując, iż treść uzasadnień tychże wyroków można odnieść do realiów rozpatrywanej sprawy. Należy jednak zaznaczyć, iż realia spraw rozstrzygniętych w ww. wyrokach były zgoła inne. Przede wszystkim z tego względu, iż przeszkodą do uznania, że nieruchomości w powołanych sprawach spełniały przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty wodnej był fakt, że system kanalizacyjny znajdował się wyłącznie na pojedynczej nieruchomości, a nie na większym obszarze. Mając natomiast na uwadze, że w przedmiotowej sprawie Wójt nie zbadał należycie okoliczności funkcjonowania systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, tym bardziej uzasadnione jest stwierdzenie, iż odwołanie się przez organ do tez przedstawionych w ww. wyrokach było przedwczesne i nieuzasadnione, a zatem również wadliwe.
Istotne uchybienie organu stanowi ponadto jego niekonsekwencja w posługiwaniu się szczególnie ważnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pojęciem "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" - użytym przez ustawodawcę na gruncie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego - oraz nadawanie mu różnych znaczeń. Organ wskazał bowiem w zaskarżonej decyzji, iż wybudowany przez skarżącą wewnątrzzakładowy system odprowadzania opadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami. Takie stwierdzenie organu wskazuje na nieuzasadnione utożsamienie pojęcia "systemu kanalizacji zbiorczej", zdefiniowanego w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego z ww. pojęciem "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Przez "system kanalizacji zbiorczej", zgodnie z wolą ustawodawcy, rozumie się bowiem przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakończone oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków.
Jeśli zaś chodzi o pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", to nie zostało ono zdefiniowane w ustawie Prawo wodne, a zatem należy je definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym, gdy wszelkie inne metody wykładni i poszukiwania właściwej definicji zawiodą. Nie ma żadnego uzasadnienia do nadawania jednakowej treści różnym pojęciom użytym przez ustawodawcę. Za tym, że zawartego w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego przemawia też treść art. 35 ust. 3 pkt 7 omawianej ustawy, w którym to wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Należy zauważyć, że w przytoczonym art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, ustawodawca używa pojęć "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" oraz "system kanalizacji zbiorczej" jako nazw dwóch różnych systemów pełniących tę samą rolę, tj. odprowadzających wody opadowe i roztopowe (ustawodawca wskazuje, że wody opadowe i roztopowe są "ujmowane" w pierwszy "albo" w drugi z wymienionych systemów). Wobec tego pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" (deszczowej) nie może być utożsamiane z pojęciem "systemu kanalizacji zbiorczej" i należy je (pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej") definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1173/19; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 858/19 – dostępne jw.).
W ocenie Sądu przyjąć należy zatem, że systemy kanalizacji deszczowej winny być rozumiane jako zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 42; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1007/18 – dostępny jw.).
W okolicznościach sprawy, istotne znaczenie posiada również kwestia charakteru rowu melioracyjnego, w tym m.in. to czy dopuszczalnym jest uznanie go za element omówionej już powyżej kanalizacji deszczowej. Zdaniem Sądu problem ten został trafnie zanalizowany w wyroku WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1049/18 (dostępny jw.). Wskazano tam, że "wprawdzie rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy, to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów melioracyjny spełnia zresztą swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Przemawia to za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej".
Zauważyć należy, że w sytuacji, gdy rów melioracyjny wykorzystywany jest do odprowadzania zrzutów wód opadowych do odbiornika, którym są wody powierzchniowe, rów taki należy uznać za otwarty system kanalizacji deszczowej. Umożliwia on bowiem odprowadzanie wód opadowych tego odbiornika, co oznacza że jest elementem systemu kanalizacji deszczowej. Jego celem jest bowiem odprowadzanie wód opadowych do wód powierzchniowych, a to wystarczy do zakwalifikowania go jako elementu tego systemu. W sprawie organ nie wypowiedział się czy rów R-M odprowadza wody opadowe dalej, np. do innego rowu, zbiornika wodnego, czy wód płynących.
Jednocześnie w kontekście charakteru rowu melioracyjnego, zaznaczyć należy, że jak wynika z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej mogą kończyć się na urządzeniu wodnym. Zgodnie bowiem z tym przepisem usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód "lub do urządzeń wodnych" - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jednym zaś z urządzeń wodnych - zgodnie z definicją zawartą w art. 16 pkt 65 lit. a Prawa wodnego - jest rów. Z drugiej strony – skoro system kanalizacji deszczowej może być "otwarty" – to w jego skład może wchodzić rów (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/18; WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1170/19 – dostępne jw.).
Wynika z tego, że rów może pełnić zarówno rolę części składowej "otwartego systemu kanalizacji deszczowej", jak też może pełnić rolę urządzenia wodnego, do którego odprowadzana jest woda ujęta wcześniej w otwartym systemie kanalizacji deszczowej (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 110/20 – dostępny jw.).
Przenosząc zatem powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż niespornym w sprawie pozostaje, to że przedmiotowa nieruchomość nie leży na obszarze miasta oraz nie jest podłączona do systemu kanalizacji zbiorczej, który nie funkcjonuje na obszarze tej gminy (Gminy I.). Skarżąca wywodzi natomiast, że jej nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji deszczowej, albowiem wody opadowe i roztopowe są odprowadzane z tej działki, za pomocą stosownej infrastruktury – rurociągu melioracyjnego - poza obręb działki do rowu R-M, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę I. w dniu [...] września 2013 r. na wprowadzanie do rowu R-M wód opadowych pochodzących z terenów zakładu skarżącej. Skarżąca podniosła przy tym, że system ten odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu nieruchomości skarżącej oraz wielu innych nieruchomości objętych obszarem zlewni rowu R-M.
Jak wynika z przedłożonego przez skarżącą wyciągu z operatu wodnoprawnego, rów R-M łączy się z [...]. Ponadto istotnym jest, iż skarżąca wskazała w toku postępowania, że jej nieruchomość jest podłączona do systemu urządzeń spółki drenarskiej (Gminnej Spółki Wodnej) i ponosi opłaty na jej rzecz związane z utrzymaniem drożności rowu melioracyjnego. We wskazanych okolicznościach, postępowanie przeprowadzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa) powinno zatem objąć przeprowadzenie dowodu z ewentualnej umowy zawartej ze skarżącą oraz spółką drenarską na okoliczność podłączenia skarżącej do systemu urządzeń tej spółki. Konieczne było także ustalenie, a następnie ocena, jakim systemem urządzeń wodnych dysponuje przywołana przez skarżącą spółka drenarska, czy jest to w istocie system pełniący na danym obszarze funkcje systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, z czego się składa, czy i w jaki konkretnie sposób teren przedmiotowej nieruchomości jest podłączony do tego systemu.
Organ powinien jednoznacznie wyjaśnić, czy urządzenia do odprowadzania wody, na które powołuje się spółka, są elementem zorganizowanej kanalizacji deszczowej, obsługującej okoliczny obszar i zapewniającej odprowadzanie z tego obszaru wód opadowych i roztopowych. Sytuacja taka może przesądzać o wyłączeniu nieruchomości skarżącej z reżimu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Istotne więc w sprawie było ustalenie, czy wody opadowe i roztopowe są w ramach wskazywanego przez skarżącą systemu odprowadzane jedynie z terenu nieruchomości skarżącej, czy z większego obszaru, jak ten system funkcjonuje i z czego się składa, a także czy system ten kończy się na rowie R-M, czy też odprowadza wody opadowe i roztopowe dalej. Przez systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jak podkreślono, należy bowiem rozumieć zespół urządzeń współfunkcjonujących służących do odprowadzania z danego obszaru (a nie tylko nieruchomości) wód opadowych i roztopowych.
Jednakże jak już wskazano powyżej w przedmiotowej sprawie organ nie rozważył wnikliwie i nie przeprowadził dowodów pozwalających na ocenę czy na danym obszarze – a nie jedynie na terenie nieruchomości skarżącej, w obrębie którego się ona znajduje – istnieje system, który przewidziany jest do odbioru wód opadowych i roztopowych oraz jaką rolę dla tego obszaru pełni rów, do którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ stwierdził, że: "zgodnie ze wskazanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym (...) odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny (ziemia), a nie system kanalizacji deszczowej, której Gmina I. nie posiada na swoim terenie". Tymczasem analiza przywołanej już dokumentacji – wyciągów z operatu wodnoprawnego oraz pozwolenia Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. z pewnością nie pozwala na wyciągnięcie takiego jednoznacznego wniosku.
Graficzne przedstawienie obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, uwidacznia połączenie jej rurociągiem melioracyjnym do rowu R-M. Rów R-M łączy się z Rowem [...] oraz obsługuje teren zlewni obejmującej znaczny obszar, a więc nie tylko nieruchomość skarżącej. W tych okolicznościach Sąd ocenia jako dowolne, a co najmniej przedwczesne, ustalenie organu, że odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z nieruchomości skarżącej nie jest system kanalizacji deszczowej funkcjonujący na większym obszarze niż tylko nieruchomość skarżącej. Nie znajduje ono bowiem oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy.
Podkreślić należy również, że Wójt na gruncie zaskarżonej decyzji wskazał, że rów melioracyjny, rozumiany jako urządzenie wodne nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej, natomiast jak wynika z treści pochodzącego od organu formularza oświadczenia – które dnia [...] lipca 2018 r. złożyła skarżąca – przez system kanalizacji otwartej lub zamkniętej należy rozumieć zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, przy czym otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. rowy. Z powyższego wynika zatem, że na etapie składania ww. oświadczenia oraz w zaskarżonej decyzji skarżąca otrzymała dwa sprzeczne stanowiska - dotyczące zakresu znaczenia kluczowego w sprawie pojęcia - pochodzące od organu, który naruszył tym samym wynikającą z art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Wskazać należy w tym miejscu, iż organ nawet jeżeli odstąpił od zajmowanego pierwotnie stanowiska, co do charakteru rowu melioracyjnego – na które wskazuje sporządzony przez niego formularz oświadczenia – to powinien wyjaśnić stronie przyczyny takiej sytuacji, gdyż pominięcie tej kwestii może rodzić uzasadnione wątpliwości, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Na marginesie, w ocenie Sądu za prawidłową uznać należy argumentację skarżącej, która przyznała rację organowi odnośnie jego konstatacji na temat braku ewidentnej tożsamości między pojęciami "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" i "rowu" i wskazała, że nie wyklucza to jednak rozumienia przedmiotowego systemu jako pojęcia szerszego, w zakres którego wchodziłyby rowy, na co wskazują również przepisy ustawy.
Ponadto za wymagające komentarza Sąd uznał wadliwe w jego ocenie stanowisko Wójta - podniesione w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę - zgodnie z którym okoliczność posiadania przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego świadczy o tym, że spółka nie wprowadza wody do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż w takim przypadku nie potrzebowałaby ww. pozwolenia, które wymagane jest na usługi wodne, takie jak wprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego. Powyższego stanowiska organ nie poparł bowiem odpowiednią argumentacją, a jedynie szczątkową analizą przepisów, której w uznaniu Sądu nie dokonał, jak i nie uzasadnił w sposób odpowiadający prawu.
Ponadto bez uprzedniego wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy, Wójt nie był uprawniony, działając jedynie w oparciu o treść samego pozwolenia wodnoprawnego, do zajmowania jednoznacznego stanowiska - że skarżąca nie wprowadza wody do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej - mającego bezpośredni wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Takie działanie w ocenie Sądu uznać należy za przedwczesne i nieuprawnione.
Podsumowując, brak prawidłowego zgromadzenia i przeanalizowania materiału dowodowego w celu ustalenia czy nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej i przedstawienia spójnej argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji oraz niekonsekwentne i mogące budzić uzasadnione wątpliwości posługiwanie się kluczowymi dla rozstrzygnięcia sprawy pojęciami prawnymi, jak i przedwczesna, niepoprzedzona wystarczającą analizą materiału dowodowego ocena sprawy - stanowią o uchybieniu przez organ przepisom art. 7 i art. 77 § 1 kpa, odnoszącym się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a także regulacji art. 107 § 3 kpa, określającej warunki jakie winno spełniać uzasadnianie oraz o naruszeniu wyrażonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania.
W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 wskazanej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania Sądu oraz uzupełni ustalenia w przedstawionym zakresie, co pozwoli na dokonanie oceny, czy wystąpiły przesłanki do określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Jednocześnie organ odniesie się do zarzutów skarżącej, w tym do zarzutu, że w przygotowanym przez organ formularzu oświadczenia, urządzenie takie jak rów, zostało zakwalifikowane do urządzeń otwartego systemu kanalizacji deszczowej. Ponadto, organ winien odnieść się również do okoliczności w zakresie istnienia urządzeń do retencjonowania wody na nieruchomości należącej do spółki, którą to okoliczność - wbrew stanowisku organu oraz zapisom protokołu z dnia [...] listopada 2018 r. - skarżąca zakwestionowała, wskazując w skardze, że na terenie zakładu znajduje się system kanalizacji podziemnej, składający się z rurociągu oraz studni kanalizacyjnych, rewizyjnych i piaskowników, służących do zbierania wód opadowych i roztopowych oraz separatora, który zbiera i filtruje zanieczyszczenia.