Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...],wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy [...] odmówił skarżącej S. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na niepełnosprawną w stopniu znacznym matkę D. B. wskazując, że w sprawie nie było ustawowych podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia, z uwagi na regulację zawartą w art. 17 ust.1b pkt 1 i pkt 2 oraz art.17 ust.5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub w skrócie "u.ś.r.")
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy przez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Po rozparzenia wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] 2020r. nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną D. B. na stałe od dnia [...] 2020r. do [...] 2020r. w kwocie [...]zł., od [...] 2020r. do [...] 2020r. w kwocie [...]zł miesięcznie, a od [...] 2021r. w kwocie [...]zł. miesięcznie.
SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji o istnieniu w sprawie podstawy do odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o okoliczność, iż skarżącej przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. SKO wskazało, że ta przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia tj. okoliczność przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, na dzień orzekania przez SKO nie jest już aktualna, gdyż decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2020r. nr [...].
W związku z tym, iż skarżąca na dzień wydania decyzji przez SKO nie jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego, decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego należało, jak podsumowało SKO, uchylić i przyznać stronie wnioskowane świadczenie od dnia [...] 2020 r., tj. od dnia spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę, zaskarżając ją w części, w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] 2020r. do dnia [...] 2020r. Skarżąca wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia za okres od dnia [...] 2020r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- - prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji,gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienianych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w sprawie miało miejsce.
Skarżąca podkreśliła, że w złożonym wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym, jak stwierdziła, dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. i wobec tego nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. Zaznaczyła, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego został wyrażony już w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz, że nie do przyjęcia jest sytuacja otrzymywania świadczenia mniej korzystnego pomimo możliwości dokonania wyboru świadczenia i złożenia przez stronę oświadczenia, że wybiera świadczenie bardziej korzystne tj. świadczenie pielęgnacyjne.
W odpowiedzi na skargę organ wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że wobec prawa skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie była ona uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego do momentu pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Istotę sporu w sprawie, w następstwie decyzji reformatoryjnej SKO, stanowiła wyłącznie kwestia daty początkowej, od której należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca zakwestionowała bowiem legalność przyznania jej przez SKO wnioskowanego świadczenia od daty wygaśnięcia (skonsumowania) decyzji ustalającej dla strony prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego tj. od dnia [...] 2020 r., domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. od dnia [...] 2020 r. Odnośnie natomiast wskazanej przez organ I instancji przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opartej na treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., SKO stwierdziło,że w sprawie nie zaistniały podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r.
Stanowisko SKO Sąd uznał za prawidłowe i przyjął wraz z argumentacją jako swoje. Jednocześnie w sprawie nie budziło wątpliwości spełnienie warunków koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca sprawuje opieką nad matką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wobec powyższego, odnosząc się do wskazanej spornej w sprawie kwestii, tj. możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a więc za okres, w którym obowiązywała decyzja z dnia [...] 2019 r. ustalająca na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia [...] 2019 r. do dnia [...] 2020 r. podnieść należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosowanie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. [...] 2020r., pobierała ona na mocy ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2019r. specjalny zasiłku opiekuńczy, przyznany na okres od dnia [...] 2019 r. do dnia [...] 2020 r.
Nie ulega również wątpliwości, że przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Co do zasady więc wniosek skarżącej złożony w dniu [...] 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien skutkować przyznaniem pomocy począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od [...] 2020 r., na co powołuje się skarżąca w złożonej skardze. Stan taki nie mógł mieć jednak miejsca w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Nie można pominąć tego, że okoliczności faktyczne i prawne w niniejszej sprawy wymusiły zastosowanie przez SKO w pierwszej kolejności ograniczenia ustawowego wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała bowiem negatywna przesłanka do przyznania pomocy w żądanym zakresie, spowodowana ustalonym dla skarżącej prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowi o tym wprost art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Ustawodawca przewidział jednak sytuację dotyczącą zbiegu tych świadczeń w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dając stronie możliwość swobodnego wyboru jednego z nich.
Z treści przywołanych unormowań wynika, że nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wykładnia systemowa ww. przepisów jest zatem jasna i jednoznaczna w treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki.
Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pozwala na przyznanie świadczenia nowo wybranego w miejsce poprzednio pobieranego świadczenia.
Ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku, a zatem spełnienia przesłanek materialnoprawnych. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. odnosi się bowiem do okoliczności formalnoprawnych, a nie materialnoprawnych. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji (uchylenie, zmiana) lub jego całkowite wykonanie (skonsumowanie).
Jednocześnie należy mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji ze swej istoty wywołuje skutki na przyszłość (ex nunc). Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
Z powyższego wynika, że dopiero zniesienie w formie prawnej negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b u.ś.r. daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, jak podkreślono, przewidział w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r., możliwość swobodnego wyboru jednego z wymienionych w nim świadczeń. Organ w sprawach przyznania świadczeń rodzinnych nie działa z urzędu, lecz wyłącznie na wniosek strony. W sprawie skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła w dniu [...] 2020 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wnosząc jednocześnie w przypadku wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z dniem jej wydania, o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Do wniosku zostało też załączone oświadczenie skarżącej, iż z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ona z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Materialnoprawna przeszkoda do przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przestała istnieć w obrocie prawnym od momentu, w którym uchylona została decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. W sytuacji jednoznacznej i wyraźnej treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę, która ma jednocześnie ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, niemożliwym było wcześniejsze przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego bez złożenia skutecznego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego wymagało bowiem bezwzględnie wyraźnej i nie budzącej wątpliwości zgody skarżącej, co nastąpiło dopiero w oświadczeniu skarżącej z dnia [...] 2020r. (k.9 akt administracyjnych) zawierającego wolę rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia [...] 2020r.
W związku tym, dopóki w przedmiotowej sprawie istniała w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, dopóty niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i przyznanie jej tego świadczenia na okres w którym skarżąca, jako podmiot uprawniony, pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Ograniczenia ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. we wskazanych powyższej okolicznościach faktycznych sprawy ustały dopiero z chwilą uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Osoba, która spełnia warunki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, winna móc zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, niemniej wybór ten nie może zostać urzeczywistniony w sposób naruszający przepisy prawa.
Konsekwencją dokonania tego wyboru nie może być zaistnienie sytuacji, w której osoba otrzymywałaby dwa świadczeń za ten sam okres. Dlatego koniecznym warunkiem do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest usunięcie w sposób zgodny z prawem przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., co wymaga podjęcia skutecznych działań przez osobę zainteresowaną i współdziałania w tym zakresie z organem. Wobec powyższego, podkreślając że przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. ma zastosowanie w sytuacji spełnienia w miesiącu złożenia wniosku przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku stwierdzić należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., ustala się począwszy od miesiąca, w którym nie będzie istniała przeszkoda materialnoprawna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. (por. stanowisko NSA na tle spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobą mającym ustalone prawo do emerytury wyrażone np. w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20; wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji reformacyjnej prawidłowo przyznał świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia [...] 2020 r., gdyż skarżąca dopiero od tego momentu spełniła przesłanki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, jak wykazano, nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] 2020 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącą wnioskowanego świadczenia.
Z tych względów, wskazujących na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).