Uzasadnienie
W dniu 20 września 2018 r. Rada Gminy Kowal podjęła uchwałę nr XL/241/18 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy Kowal na cele niezwiązane z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu.
Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł skargę, w której zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o drogach publicznych" lub "udp") poprzez ustalenie w § 2 pkt 3 ww. uchwały opłaty w wysokości 15 zł za zajęcie 1m2 pasa drogowego (w celu, o którym mowa w § 1 pkt 1 – prowadzenie robót w pasie drogowym) za każdy dzień zajęcia – powyżej 50 % szerokości do całkowitego zajęcia jezdni. Prokurator wskazał, że ustawa o drogach publicznych w art. 40 ust. 8 określa, że wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, o których mowa w ust. 4 i 6, nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, w związku z czym określenie ww. stawki opłaty w kwocie 15 zł stanowi istotne naruszenie art. 40 ust. 8 udp. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną, wskazując że na najbliższej sesji Rady Gminy Kowal zaskarżana uchwał zostanie zmieniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "ppsa"), stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (patrz: wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 124/17 - wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.
Zaskarżona uchwała dotycząca ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane na cele niezwiązane z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 2222 ze zm.), a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy.
Zgodnie z art. 40 ust. 8 udp organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Przepis art. 40 ust. 6 udp stanowi zaś, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 (tj. w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz w celu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
W świetle przytoczonych regulacji, uznać należy, że Prokurator trafnie zakwestionował zgodność z prawem regulacji zawartej w § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały odnoszącej się do wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym za każdy dzień zajęcia – powyżej 50 % szerokości do całkowitego zajęcia jezdni, wynoszącej 15 zł. Zgodnie bowiem z treścią przytoczonego art. 40 ust. 8 upd stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 (a zatem m.in. za zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym), nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Ustalając wyższą stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym niż wynika to z upoważnienia ustawowego, lokalny prawodawca wkroczył w zakres działalności ustawodawcy, ustalając przedmiotową stawkę niezgodnie z delegacją ustawową, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojonych jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu zaskarżonej uchwały.
W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd stwierdził zgodnie z wnioskiem Prokuratora nieważność § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały.