Uzasadnienie
W następstwie pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. B. i B. G. – użytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] i [...], położonych w miejscowości N., gm. K. K., stanowiących własność Skarbu Państwa (wykonawca prawa własności - Agencja Nieruchomości Rolnych) Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...] orzekł o odpłatnym przekształceniu prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności na rzecz wnioskodawców. W punkcie 4 decyzji ustalił opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie [...]zł, płatną na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego w S. K. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Ponadto stwierdził, że po potrąceniu 25% tej kwoty, w wysokości [...] zł, pozostała część tj. kwota [...]zł zostanie przekazana przez organ w terminie 14 dni od dnia wpłaty na konto Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w G.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust.
2. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm., dalej powoływanej też jako ustawa o przekształceniu prawa).
Odwołanie od ww. decyzji wniosła Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w G. (dalej powoływana jako ANR). Zaskarżając punkt 4 decyzji ANR zarzuciła naruszenie przepisu:
- 1. art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa, poprzez wskazanie do dokonywania spłat opłaty z tytułu przekształcenia - rachunku bankowego Starostwa Powiatowego w S. K. zamiast bezpośrednio rachunku dotychczasowego właściciela nieruchomości;
- 2. art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami) poprzez wadliwe przyjęcie, że Staroście S. przysługuje prawo potrącenia 25% od kwoty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości i wniosła o zmianę decyzji w tej części.
W uzasadnieniu odwołania ANR podkreśliła, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należna jest ANR jako organowi wykonującemu prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa. Zaznaczyła przy tym, że wskazana opłata jest przychodem ANR z gospodarowania mieniem Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP). Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa odwołująca podniosła, że w przepisie tym ustawodawca nie wskazał wprost, że ma on zastosowanie do nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do których prawo własności wykonują inne państwowe osoby prawne. W art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa zaznaczyła natomiast, że starosta wydaje decyzje o przekształceniu również w przypadku takich właśnie nieruchomości. Choć staroście przysługuje 25% środków uzyskanych z opłaty z tytułu przekształcenia, to jednak nie można opłaty tej traktować jako opłaty za dokonaną czynność administracyjną.
Opłata ta stanowi, w pewnym sensie, należność za wyzbycie się prawa własności i w całości winna być odprowadzona na konto właściciela. W przypadku nieruchomości wchodzących w skład ZWRSP opłata ta należna jest ANR, natomiast w odniesieniu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którego organem reprezentującym w zakresie gospodarowania nieruchomościami jest starosta, opłata należna jest na konto starostwa, a dalej odprowadzana do budżetu państwa. Na podstawie art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa starosta ma prawo potrącenia od tej kwoty 25% środków jako dochodu jednostki samorządu terytorialnego, na obszarze której położona jest nieruchomość. Zdaniem odwołującego się przepis art. 255 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jednoznacznie wskazuje, że 25% środków uzyskiwanych przez powiat stanowi część dochodów budżetowych, które przysługują jednostce samorządu terytorialnego. Nie ma natomiast prawnej delegacji do pobierania tych środków z przychodów Agencji, o których mowa w art. 20c ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...], uznając odwołanie za częściowo zasadne, decyzją z dnia [...] r. znak [...] orzekł o uchyleniu punktu 4 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł, że opłata z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie [...]zł płatna jest na rachunek bankowy ANR w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a ponadto dodał do zaskarżonej decyzji punkt 5, w ramach którego zobowiązał ANR do przekazania 25% środków opisanych w punkcie 4 decyzji na rzecz Powiatu S., poprzez wpłatę kwoty [...]na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego w S. K., w terminie 14 dni od dnia wpłaty przez wnioskodawców kwoty określonej w punkcie 4 decyzji na rachunek bankowy ANR. W pozostałym zakresie natomiast, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że przedmiotem przekształcenia w niniejszej sprawie była nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, w stosunku do której wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył ANR. Dotychczasowym właścicielem nieruchomości, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa jest zatem Skarb Państwa, a opłata należna z tytułu przekształcenia wynika z wyzbycia się prawa własności. Prawo do opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wykonuje ANR. Agencja jest więc państwową osobą prawną, która wykonuje prawo własności na rzecz Skarbu Państwa i tym samym to na rachunek bankowy Agencji wpłacona powinna zostać należna kwota opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości należących do jej Zasobu.
Co do zaś zarzutu naruszenia art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa organ II instancji zaznaczył, na tle regulacji art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej powoływanej jako ugn), że w stosunku do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, co do których prawa właścicielskie wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych, staroście przysługuje prawo do czwartej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i to nie na podstawie wykonywania uprawnień statio fisci Skarbu Państwa, ale jako organowi samorządu terytorialnego. Kwota ta stanowi bowiem dochód jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) na obszarze którego położona jest nieruchomość i w rozliczeniu powinna znaleźć się na rachunku starostwa powiatowego. Opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnych w prawo własności jest zatem przychodem z gospodarowania mieniem ZWRSP, jednak w myśl art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa w zw. z art. 23 ust. 3 ugn staroście przysługuje uprawnienie do potrącenia 25% środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Dlatego też zarzut naruszenia art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa należało zdaniem organu II instancji uznać za bezzasadny.
Na powyższą decyzję organu II instancji ANR wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy podtrzymując zarzut bezpodstawnego zobowiązania ANR do przekazania 25% kwoty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości na rzecz Powiatu Sępoleńskiego, tj. zarzut naruszenia art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa w zw. z art. 23 ust. 3 ugn, art. 1, art. 6 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 Konstytucji RP. W tym zakresie wniosła o uchylenie punktu 2 decyzji organu II instancji.
W motywach skargi ANR podkreśliła, że organ w zaskarżonym zakresie działał bez podstawy prawnej, gdyż z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa w zw. z art. 23 ust. 3 ugn nie wynika uprawnienie organu orzekającego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do orzekania, w drodze decyzji, o obowiązku przekazania przez dotychczasowego właściciela 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia prawa na rzecz powiatu, na obszarze którego położone są nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach sprawy administracyjnej prowadzonej na wniosek użytkowników wieczystych o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i określenia wysokości opłaty z tego tytułu. Kwestia ewentualnych rozliczeń między powiatem a Agencją w żadnym nie mieści się, jak podkreślił ANR, w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja w zaskarżonej części została wydana bez podstawy prawnej.
W sprawie poza sporem pozostaje, iż spełnione zostały przesłanki wynikające w przepisów ustawy o przekształceniu prawa, które uprawniały do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej w prawo własności. Strony nie kwestionowały również wysokości opłaty za przekształcenie.
Spór w sprawie dotyczy natomiast kwestii, czy w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dopuszczalne jest zamieszczenie rozstrzygnięcia o obowiązku przekazania przez ANR 25 % kwoty opłaty z tytułu przekształcenia ww. prawa na rzecz Powiatu Sępoleńskiego na podstawie art. 4 ust. 14 tej ustawy w zw. z art. 23 ust. 3 ugn.
Z treści art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa wynika, że do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast art. 23 ust. 3 ugn stanowi, że od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości.
Bezsprzecznie prawo do opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przysługuje w niniejszej sprawie ANR i mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa wykonywanych przez tę Agencję i to ona jest adresatem dokonania potrącenia wynikającego ze wskazanych przepisów. Nie sposób jednak uznać, że o tym obowiązku należy rozstrzygnąć w decyzji o przekształceniu. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1593/14 (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) i przyjmuje jaka swoje.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, że uprawnienie starostwa powiatowego w myśl art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa w zw. z art. 23 ust. 3 ugn ogranicza się do potrącenia 25% środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Przepis art. 23 ust. 3 ugn przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25 % środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych oraz opłaty wskazanej w art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa. Podkreślić należy, że w zakresie opłaty związanej z przekształcaniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, staroście przysługuje prawo tylko do jej czwartej części i to nie na podstawie wykonywania uprawnień statio fisci Skarbu Państwa, ale jako organowi samorządu terytorialnego, albowiem kwota ta stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) na obszarze której położona jest nieruchomość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 99/08, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query 051).
Z powołanych przepisów nie wynika jednakże uprawnienie organu orzekającego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do orzekania o obowiązku przekazania przez dotychczasowego właściciela 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia na rzecz powiatu, na którego obszarze położone są nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach sprawy prowadzonej na wniosek użytkowników wieczystych, które ma sprowadzić się do przekształcenia przysługującego im prawa i określenia opłaty z tego tytułu na rzecz dotychczasowego właściciela. Kwestia ewentualnych rozliczeń między powiatem a ANR w żadnym razie nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej.
Co więcej, skoro przepis art. 23 ust. 3 ugn, do którego odsyła art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa używa określenia "wpływy", to kierując się językowym znaczeniem tego określenia należy przez to rozumieć należność uzyskaną, więc kwotę otrzymaną w wyniku wykonania decyzji o przekształceniu.
Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływanej jako kpa) wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, ani też z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 6 ustawy o samorządzie województwa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej.
O tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy. Przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy. Z gramatycznej wykładni przepisu zawartego w art. 4 ust. 14 o przekształceniu prawa w zw. z art. 23 ust. 3 ugn nie sposób wyprowadzić wniosku, że starosta uprawniony jest do podjęcia decyzji o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia. Ustawodawca przewidział decyzyjną formę załatwienia sprawy w formie czasownikowej, ale tylko i wyłącznie w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i opłaty.
Nie przewidział natomiast kompetencji do podejmowania władczej decyzji w zakresie orzekania o potrąceniu 25% środków uzyskanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Dokonana wykładnia analizowanych przepisów wynika z konstytucyjnej zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa. Reguła ta ma w pełni zastosowanie w postępowaniu administracyjnym (art. 6 kpa). Autorytatywna konkretyzacja praw lub obowiązków jednostki w formie decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko, gdy dają temu podstawy przepisy materialnego prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki posługując się dwiema podstawowymi metodami: – po pierwsze, przepis prawa określa prawa lub obowiązki jednostki bezpośrednio je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, a po drugie, dla określenia praw i obowiązków konieczna jest autorytatywna konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.
Przedstawionej powyżej wykładni prawa nie przeczy też stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 13 lipca 2011 r., III CZP 35/11 (Lex nr 852345), który orzekł, że niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie, w której powiat dochodzi zwrotu od Skarbu Państwa kwot stanowiących jego dochód na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza sferą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych. Stanowisko to bowiem nie oznacza, że rozstrzygnięcie to ma zawierać się w decyzji o przekształceniu. Sam Sąd Najwyższy wskazał na drogę postępowania administracyjnego, ale inną niż przyjął organ w niniejszej sprawie.
Należy wyraźnie podkreślić, że sposób dochodzenia spornych należności będących należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym regulują przepisy innych ustaw niż ustawy o przekształceniu prawa, między innymi ustawa o finansach publicznych, która określa procedury rozliczeń pomiędzy jednostkami samorządowymi a Skarbem Państwa.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że brak jest w przepisach prawa materialnego podstawy upoważniającej starostę, jako organ orzekający w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do wydania rozstrzygnięcia o obowiązku przekazania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości (Skarb Państwa, wykonawcę prawa własności Skarbu Państwa) 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia na rzecz powiatu, na którego obszarze położone są nieruchomości oraz, że takie rozstrzygnięcie nie mieści się graniach sprawy administracyjnej dotyczącej przekształcenia na wniosek użytkowników wieczystych przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność zakwestionowanego przez stronę skarżącą punktu 2 zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Ustawodawca w treści art. 4 ustawy o przekształceniu prawa wymienił elementy treści decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości konstruując tym samym przedmiot orzekania właściwego organu (starosty) we wskazanej decyzji.
Jak wykazano wyżej, wśród tych elementów nie ma rozstrzygnięcia o przekazaniu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości 25% środków uzyskanych z tytułu opłaty za przekształcenia na rzecz powiatu. Zatem zamieszczenia takiego rozstrzygnięcie w decyzji o przekształceniu nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego. Z tej więc przyczyny orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.