Wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 kwietnia 2012 r., II SA/Bd 4/12

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w [...] na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2011 r. Nr 132/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Skład

sędzia NSA Wiesław Czerwiński przewodniczący
sędzia WSA Wojciech Jarzembski sprawozdawca
sędzia WSA Jarosław Wichrowski
Krystyna Witt protokolant

Uzasadnienie

P. Z. D. O. Zarząd T. – W. w T. złożył skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położnego pomiędzy ul. K., ul. G., ul. Ż. a ul. L. oraz części terenu przyległego do ul. G. na odcinku pomiędzy ul. Ż. a projektowaną trasą średnicową w T., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzuciwszy: naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: art. 1 ust. 2 pkt 2 i 9 - poprzez nieuwzględnienie kryteriów zawartych w tych przepisach oraz uchwalenie zapisów pomijających zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności, art. 9 ust. 4 - poprzez uchwalenie zapisów niezgodnych z postanowieniami Studium; art. 15 ust. 1 - poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego niezgodnego z zapisami Studium, art. 15 ust. 3 polegające na niespełnieniu wymogu określenia określonych tym przepisem zasad oraz dokonania ustaleń nieuwzględniających ochrony krajobrazu przyrodniczego oraz walorów środowiska naturalnego, art. 15 ust. 2 pkt 7- poprzez niespełnienie wymogu wskazanego tym przepisem i nieustalenie granic oraz sposób zagospodarowania terenu zagrożonego, art. 17 ust. 4 - poprzez niedołączenie do projektu planu prognozy oddziaływania na środowisko.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak umocowania do działań podejmowanych przez składającego skargę O. Z. P. Z. D. w T. lub jej oddalenie z uwagi na bezzasadność podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Aktami prawa miejscowego są natomiast miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zastrzeżone po myśli art. 18 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.) do wyłącznej kompetencji rady gminy. I tylko w wypadku istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu a także naruszenia właściwości organu w tym zakresie może nastąpić stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Na wstępie w pierwszej kolejności w związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi zawartym w odpowiedzi na skargę należało zbadać dopuszczalność skargi z uwagi na podmiot ją wnoszący. Analiza treści § 125 znajdującego się w aktach sprawy Regulaminu, z którego m.in. wynika, że okręgowy zarząd działa w imieniu i reprezentuje okręg na zewnątrz i może przejąć prowadzenie spraw dotyczących poszczególnych ogrodów (§ 125 pkt 1-3), zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że wyrażone przez organ wątpliwości w tym zakresie pozbawione są uzasadnionych podstaw prawnych.

Nie można było natomiast odmówić racji pozostałym wywodom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie podzielają tym samym zarzutów skargi.

Materialno - prawne podstawy uchwalenia przez organy samorządu terytorialnego miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawarte są w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowanie i zagospodarowanie przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 z późn. zm.). Powyższa ustawa określa:

1. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,
2. zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Ustawa ta określa także tryb postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (rozdział 2 - art. 9 i następne).

Analiza przedłożonych akt prowadzi Sąd do jednoznacznego wniosku, że uchwalając zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta T. dochowała wymaganego trybu, realizując wszystkie zasady wymienione w art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Przede wszystkim należy jednak zauważyć - co jest szczególnie istotne przy rozpoznaniu tego typu skarg, że przepisy ww. ustawy z 23 marca 2003 r. ustanawiają tzw. władztwo planistyczne, przyznając gminie dużą samodzielność planistyczną. Polega ona na ustaleniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy według swego uznania, ale w graniach wyznaczonych przepisami prawa, w szczególności z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Istotnym ograniczeniem jest tu także wyrażony w art. 9 ust. 4 wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Uchwałą z [...] maja 2006 r. Nr [...] Rada Miasta T. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. Tamże w pkt 2.3.3. na str. 23 i 24 stwierdzono, iż Studium przyjmuje zasadę określania "generalnego" przeznaczenia poszczególnych części miasta poprzez określenie obszarów i terenów funkcjonalnych, co oznacza możliwość wprowadzenia w poszczególnych obszarach i terenach funkcjonalnych innych form użytkowania terenu (funkcji) niż wymienione w nazwie obszaru czy terenu i zdefiniowane w "słowniczku" o ile występują przeciwwskazania środowiskowe (środowiska przyrodniczego lub kulturowego), społecznie lub ekonomiczne, wskazujące na możliwość: pogorszenia jakości przestrzeni oraz warunków jej zagospodarowania i użytkowania, a także obniżenia wartości ekonomicznej terenów przyległych. Obszary wymagające przekształcenia również zostały wskazane w powyższym Studium w pkt 2.4.1. wymieniając także tereny przyległe do ul. G. objęte zaskarżonym planem.

Nie ma więc wbrew wywodom skargi jakichkolwiek sprzeczności zaskarżonej uchwały z przywołanym Studium. Nawiasem mówiąc należy także zaznaczyć, że w granicach obszaru objętego planem utrzymano przeznaczenie dotychczasowe - jako ogrodów działkowych - terenu położonego w części zachodniej omawianego obszaru, przyległej do ul. L. Teren ten obejmuje 50 działek ogrodniczych z czego 49 działek położonych jest na gruntach własności Gminy Miasta T. w użytkowaniu wieczystym P. Z. D. z siedzibą w W. oraz 1 działkę położoną na gruntach Gminy Miasta T. Organ wskazał, że utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia - jako ogrodów działkowych terenu oznaczonego symbolem [...] to konsekwencja uwzględnienia interesu faktycznego składających uwagi do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, w tym m.in. uwag złożonych przez: O. Z. T. – W. PZD, Prezesa R. O. Dz. "T." oraz użytkowników poszczególnych działek. Porównując zapisy zawarte w Studium z uchwalonym (zaskarżonym) Planem należy stwierdzić, że zmieniono jedynie przeznaczenie części terenu przyległego do ul. G. z ogrodów działkowych na tereny usług wraz z niezbędnymi dla ich obsługi układem komunikacyjnym, co jednak nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium, które dopuszczało "możliwość wprowadzenie w poszczególnych obszarach i terenach funkcjonalnych innych form użytkowania terenu" (pkt 2.3.3 Stadium). Czyni to bezzasadnym kolejne zarzuty skargi.

Dochowano także wymienionych ustawą wszelkich zasad procedury planistycznej. W dniu [...] września 2008 r. została bowiem podjęta uchwała nr [...] Rady Miasta T. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ul. K., ul. G., ul. Ż. a ul. L. oraz części terenu przyległego do ul. G. na odcinku ul. pomiędzy Ż., a projektowaną trasą średnicową w T. 2008 r. Następnie dokonano wymaganego obwieszczenia i ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, które ukazały się w dniu [...] października 2008 r. z wyznaczonym w nich terminem składania wniosków do [...] listopada 2008 r. przez ich zamieszczenie w Gazecie Wyborczej, BIP MPU, i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta T., tablica ogłoszeń MPU, a złożone wnioski zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta T. w dniu [...] grudnia 2008 r., co wynika z wykazu wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgłoszonych po obwieszczeniu w prasie informacji o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta T. Analiza uchwalanego (zaskarżonego) Planu prowadzi Sąd do wniosku, że uchwalając go zrealizowano także zasady zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie potrzeb interesu publicznego należy niewątpliwie rozumieć w sposób przedstawiony przez organ, zważywszy że ustawodawca nie zawarł w tym przepisie odniesienia wskazującego, że chodzi o aktualne potrzeby interesu publicznego.

Nie można także odmówić przyznania racji organowi wskazującemu w odpowiedzi na skargę w związku z zarzutem naruszenia art. 17 pkt 4, że przepis ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu wprowadzonym przez art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) wszedł w życie z dniem 21 października 2010 r., ale z zastrzeżeniem zawartym w art. 4 ust. 2 tej ustawy, który stanowi: "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (..)". Dlatego też prawidłowo przyjęto, że do procedury formalno - prawnej w toku sporządzenia przedmiotowego planu - zastosowanie miały przepisy art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r. stanowiące, że: "Wójt burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".(czyni to więc chybionymi dalsze zarzuty skargi oparte na zarzucie naruszenia art. 17 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Chybione jest także odwołanie się strony skarżącej do zapisów uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i stwierdzenie że " W uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta teren położony pomiędzy ulicami G. i L. w całości przeznaczony był pod ogrody działkowe. " Jak wynika bowiem z uchwały Rady Miasta T. Nr [...] z [...] stycznia 2001 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr 27, poz. 460) w obowiązującym poprzednio miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "K. G." w T. teren położony pomiędzy ulicami G.i L. nie był w całości przeznaczonych pod ogrody działkowe. Część przyległa do ul. Ż. na odcinku pomiędzy ul. G. a ul. L. przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi komercyjne oraz drogę publiczną lokalną i ciągi pieszo - jezdne.

Godzi się też jeszcze raz przypomnieć, że po myśli art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych, a ustalenia poprzedniego planu po myśli tej ustawy przestały obowiązywać.

Należy także przyznać rację organowi wywodzącymi w odpowiedzi na skargę, że "... rodzinne ogrody działkowe.. nie posiadają jakiegokolwiek statusu szczególnego, w tym nie stanowią obszaru specjalnego, na jakim obowiązywałby szczególny reżim prawny." W istocie ustawa z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz.1419) nie wprowadza jakichkolwiek korekt do przepisów dotyczących planowania przestrzennego, a w szczególności dotyczących tworzenia przez gminę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższa ustawa (tj. ustawa z 8 lipca 2005 r.) nie zawiera także jakiś szczególnej formy ochrony prawnej ogrodów działkowych i w kontekście przepisów dot. planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze z uwagi na brak naruszenia prawa, stwierdziwszy brak przesłanek wskazanych treścią przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujących stwierdzenie nieważności uchwały orzeczono jak w sentencji wyroku.