Wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 lipca 2020 r., II SA/Bd 4/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r.

Sprawa

sprawy ze skargi K. P., I. P. na czynność Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zorganizowania dowozu ucznia do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego oddala skargę.

Skład

sędzia WSA Grzegorz Saniewski przewodniczący
sędzia WSA Jarosław Wichrowski sprawozdawca
asesor WSA Katarzyna Korycka
starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt protokolant

Uzasadnienie

Pismem z [...] października 2019 r. K. P. i I. P. (dalej określani jako Skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego, wystąpili do Burmistrza M. z wnioskiem o organizację przez Gminę M. bezpłatnego dowozu ich syna K. P., zam. przy ul. P. w M., do Szkoły Podstawowej Specjalnej wchodzącej w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w S. (SOSW). Wnioskodawcy powołali się na treść art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148) i wyrok WSA w Białymstoku z 21.03.2019 r., sygn. II SA/Bk 778/18, wskazując, że istnieje możliwość zapewnienia dowozu ww. ucznia przy wykorzystaniu usług podmiotu, który ów dowóz dotychczas wykonywał (na zlecenie SOSW), niemniej zapewnianie i finansowanie przez SOSW dowozu ucznia jest w świetle art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego niedopuszczalne. Do wniosku dołączono zaświadczenie o zapisaniu dziecka do SOSW oraz orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w M. z [...].07.2019 r. o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka.

Pismem z [...] października 2019 r., nr [...], Dyrektor Zespołu Obsługi Szkół i Przedszkoli w M. w oparciu o treść art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, poinformował, że wystąpił do dyrekcji Zespołu Placówek Specjalnych w S. (ZPS), jako najbliższej placówki od miejsca zamieszkania, z prośbą o przekazanie informacji w zakresie możliwości realizacji obowiązku szkolnego oraz możliwości realizacji treści orzeczenia o kształceniu specjalnym dla syna Skarżących. W odpowiedzi Dyrektor ZPS w S. wskazał na możliwość realizacji obowiązku szkolnego i realizacji orzeczenia o kształceniu specjalnym dla syna Skarżących (edukacja w tej placówce zostanie w pełni dostosowana do orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego). Wskazał również na to, że rodzice dziecka nie kontaktowali się z ZPS w S. w celu uzyskania informacji o aktualnej szeroko pojętej ofercie edukacyjnej i możliwości realizacji obowiązku szkolnego w tej placówce.

Dalej organ wskazał, że Gmina M. zapewnia wszystkim uczniom niepełnosprawnym dowóz do najbliższej placówki. Rodzic, dokonując wyboru innej placówki niż ta, która znajduje się najbliżej i ma możliwość w pełni realizować orzeczenie o kształceniu specjalnym dla swojego dziecka, musi liczyć się z tym, że będzie pokrywał koszty dowozu ucznia do innej placówki. Organ zaproponował jednocześnie pokrycie części kosztów dowozu dziecka do wskazanej przez wnioskujących placówki w zakresie, w jakim odpowiadają kosztom drogi od miejsca zamieszkania do ZPS w S. K. i I. małż. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ww. czynność Burmistrza M., wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności. Zaskarżonej czynności zarzucili naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 oraz art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że gmina może dowolnie proponować, których z obowiązków (dowożenie lub zwrot kosztów dowozu organizowanego przez rodzica) może wykonywać, uznaniu, że obowiązki gminy z art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego dotyczą wyłącznie najbliższej odległościowo szkoły, oraz uznaniu, że w świetle ww. przepisów gmina uprawniona jest do dokonywania zwrotu kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego w zakresie, w jakim odpowiadają kosztom drogi od miejsca zamieszkania ucznia do najbliższej odległościowo szkoły. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego przyznaje rodzicom prawo do żądania, w przypadku niezapewnienia przez rodziców dowożenia dziecka do szkoły, ażeby gmina zapewniła dziecku bezpłatny transport. Stwierdzili, że nie są w stanie zorganizować owego transportu samodzielnie, a tym samym Gmina M. jest obowiązana do zapewnienia ich dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły. Przywołali treść art. 127 Prawa oświatowego. Wskazali, że pojęcie "najbliższej szkoły" należy rozumieć przez pryzmat nie tylko położenia geograficznego, ale możliwości placówki do najpełniejszej realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W ocenie Skarżących taką placówką jest SOSW w S. Skarżący zwrócili uwagę, że korzystne dla rozwoju ich dziecka będzie zachowanie ciągu edukacyjno-terapeutyczno-rehabilitacyjnego w tym samym miejscu, dziecko skarżących jest zaś wychowankiem SOSW w S. od 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. wniósł o jej oddalenie. Przywoławszy pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do wykładni pojęcia "najbliższej szkoły podstawowej i ponadpodstawowej", zgodnie z którym cecha bliskości placówki winna być interpretowana z uwzględnieniem indywidualnych uwarunkowań sprawy, w tym przede wszystkim charakteru niepełnosprawności dziecka oraz warunków panujących w danej placówce, organ wskazał, że Dyrektor ZPS w S. potwierdził możliwość pełnej realizacji zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego dla syna Skarżących i jest to okoliczność niekwestionowana przez Skarżących. Potwierdzając prawo wyboru rodziców dziecka placówki, do której dziecko to ma uczęszczać, organ wskazał, że pomoc w postaci świadczenia transportu jest powiązana z administracyjną organizacją wykonywania zadań oświatowych, w tym ustalonymi warunkami realizacji i finansowania takich świadczeń. W ocenie organu, o ile dziecko może nadal uczyć się w wybranej przez rodziców szkole, to gmina nie może być obarczona refundacją kosztów wykraczających poza zakres obowiązkowych zadań gminy. Organ zwrócił uwagę, że zaproponował Skarżącym zwrot kosztów w zakresie transportu do najbliższej placówki w gminie, umożliwiającej pełną realizację zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wskazał też końcowo, że gmina M. nie ingerowała w wybór placówki, wykonuje swoje obowiązkowe zadania, a zaistniały spór wynika z odstąpienia przez Burmistrza S. od zawartego z rodzicami i realizowanego zobowiązania do dowożenia dziecka do swojej placówki.

Sąd zważył, co następuje

Kontrola legalności zaskarżonej czynności dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej powoływana jako ppsa) wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać przy tym należy, że odmowa zapewnienia zorganizowania uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia.

Jak wynika z akt sprawy, dziecko Skarżących legitymuje się orzeczeniem z [...].07.2019 r., nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w M., zalecającym m.in. kształcenie specjalne z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną: autyzm wczesnodziecięcy, niepełnosprawność intelektualną w stopniu lekkim. Nie budzi zatem wątpliwości, że do sytuacji Skarżących odnosi się dyspozycja cyt. art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego.

Przechodząc do merytorycznych rozważań należy najpierw stwierdzić, że Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element, jak zgodnie podnoszono w skardze i w odpowiedzi na nią, winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (vide: wyrok WSA z 11.04.2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 897/18). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "szkołą najbliższą (...) jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu" (vide: wyrok NSA w Warszawie z 18.12.2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14).

Specyfika niniejszej sprawy powoduje, że rozważania co do prawidłowej wykładni pojęcia "najbliższej" szkoły, z uwzględnieniem zaprezentowanego wyżej stanowiska, są kwestią niejako poboczną wobec problemu, na którym koncentruje się spór pomiędzy Skarżącymi a Burmistrzem Miasta M. Realia rozpoznawanej sprawy wskazują bowiem, że placówki wskazane odmiennie przez organ oraz Skarżących znajdują się w różnych gminach. Skarżący domagają się od organu zapewnienia dowozu ich dziecka do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w S., organ – odmawiając – wskazuje jako "najbliższą szkołę" spełniającą warunki realizacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka Zespół Placówek Specjalnych w S., czyli na terenie gminy, na terenie której dziecko zamieszkuje wraz z rodzicami.

Zasadniczo należy podzielić stanowisko organu, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do żądania od gminy zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka niepełnosprawnego do placówki położonej w większej odległości od miejsca zamieszkania i dodatkowo w innej gminie w sytuacji, gdy w gminie zamieszkania dziecka, funkcjonuje szkoła pozwalająca realizować wszystkie z wytycznych zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego danego dziecka i możliwa jest nauka dziecka w tej placówce. Nie zostało w sprawie podważone, że zarówno Specjalny Ośrodka Szkolno-Wychowawczy w S. jak i Zespół Placówek Specjalnych w S. zapewniają warunki pełnej realizacji zaleceń opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W odniesieniu do placówki w S. wyczerpujące informacje o możliwości zapewnienia wszystkich zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (jak i gotowość do przyjęcia dziecka) przedstawił jej Dyrektor w piśmie z [...].10.2019 r. Co istotne, Skarżący w toku postępowania sądowego nie zakwestionowali skutecznie możliwości realizowania zaleceń orzeczenia przez ZPS w S. Nie przedstawili również żadnych dowodów negujących stanowisko organu w tym zakresie. Należy dodatkowo wskazać, że nie podważyli również twierdzenia organu, że nie kontaktowali się z ww. placówką w sprawie realizacji nauczania w niej dziecka.

Przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie wskazanej przez rodziców dziecka. Taką placówką na terenie gminy M. jest wskazywane przez organ ZPS w S., przy czym spełnia on zarówno warunek odległości geograficznej od miejsca zamieszkania dziecka (najbliższe - znajduje się on w odległości 1,7 km od miejsca zamieszkania Skarżących, w przypadku SSOW w S. jest to 19,2 km), jak i warunek możliwości urzeczywistnienia zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Nadmienić należy, że nie jest wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w cyt. przepisie, uznana będzie szkoła znajdująca się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka (vide: wyrok WSA w Lublinie z 24.10.2019 r., sygn. akt III SA/Lu 223/19). Taka sytuacja jednak bez wątpienia nie ma w niniejszej sprawie miejsca.

Nie zasłużyły na uwzględnienie zarzuty Skarżących wyartykułowane w skardze. Organ nie naruszył, w świetle powyższych rozważań, art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego - zarzut naruszenia tego przepisu nie został w skardze uargumentowany, sam zaś przepis nie miał w sprawie zastosowania, albowiem dotyczy sytuacji, w której dziecko legitymuje się opinią o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju.

Zarzut braku podstaw do zaoferowania Skarżącym zwrotu kosztów w zakresie, w jakim odpowiadają kosztom drogi do ZPS w S., uznać należy za nietrafny z tego powodu, że kwestia rozliczeń pomiędzy organem a rodzicami co do kosztów należy do sfery umownej pomiędzy organem a rodzicami. Wskazana okoliczność stanowiła zatem propozycję umownego rozwiązania spornej kwestii. Zauważyć zresztą należy, że organ – poprzez swoją propozycję – urzeczywistnił prawo Skarżących do wyboru placówki szkolnej, tj. nie ograniczył go tylko do właściwego Skarżącym, ze względu na miejsce zamieszkania, ZPS w S., ale zaproponował finansowe rozwiązanie wspierające kontynuację edukacji dziecka skarżących w SOSW w S., mimo że nie najbliższego, jednak zgodnie z wolą rodziców dziecka niepełnosprawnego.

W odniesieniu do wywodu skargi wskazującego na najlepsze przygotowanie SOSW w S. do realizacji nauki dziecka Skarżących, wskazać należy, że Sąd dostrzega, że zmiana środowiska szkolnego dziecka może wiązać się z trudnościami w jego adaptacji w nowym miejscu. Powtórzyć jednak należy, że przy ustalaniu placówki "najbliższej" bierze się pod uwagę najbliżej położoną placówkę, która jest w stanie zapewnić realizację wszystkich zaleceń zawartych w danym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie taką, która zapewni to najlepiej w mniemaniu rodziców dziecka. Wniosek taki jest zgodny z ogólnymi założeniami udzielania świadczeń pomocowych finansowanych ze środków publicznych (a do takich świadczeń z pewnością zalicza się organizacja normowanego w art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, bezpłatnego dowozu i opieki do placówki), które ograniczają się zwykle do świadczeń "niezbędnych", a nie "najlepszych z możliwych". Zauważyć przy tym należy, że przekonanie Skarżących o "lepszych" możliwościach SOSW w S. muszą być rozpatrywane w kategoriach ich subiektywnej opinii, albowiem brak jest w sprawie dowodów podważających rzeczywistą możliwość realizacji zaleceń orzeczenia w przypadku którejkolwiek z placówek. Można oczywiście wskazać na brak dostatecznie wnikliwego odniesienia się do poszczególnych zaleceń orzeczenia i form ich realizacji w treści skarżonej czynności, jednak wraz ze stanowiskiem Dyrektora SPZ w Sz., poprzedzającym jej dokonanie, nie może ona tylko z tego powodu być uznana za naruszającą prawo i to w stopniu skutkującym stwierdzenie bezskuteczności tej czynności.

Prawo wyboru placówki edukacyjnej określone w art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie może być odczytywane bez uwzględnienia innych regulacji prawnych, w tym określonych w ustawie Prawo oświatowe. Mając na względzie treść powoływanego wyżej art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego trudno oczekiwać, aby organy orzekające były zobowiązane do zapewnienia dowozu niepełnosprawnych dzieci i zapewnienia opieki w każdym przypadku, gdy rodzice wskażą - ich zdaniem - najbardziej odpowiednią placówkę oświatową. Regulacja ta wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie wskazanej przez rodziców dziecka. W niniejszej sprawie organowi nie można więc postawić zarzutu działania niezgodnie z przepisami prawa. Obowiązujące regulacje normatywne nie nakładają bowiem na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu do placówki wskazanej przez rodziców, gdy są inne, bliższe placówki zapewniające odpowiedni dla potrzeb dziecka poziom edukacji i opieki. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Oceniając działania organu, Sąd zauważa ponadto, że organ uwzględniając specyficzne okoliczności sprawy oraz wolę rodziców prawidłowo – zgodnie z zasadą dobrej administracji oraz zasadą pogłębiania zaufania podmiotów inicjujących postępowanie administracyjne do władzy publicznej - zaproponował Skarżącym alternatywne rozwiązanie poprzez zaoferowanie zwrotu kosztów w wysokości odpowiadającej odległości do najbliższej placówki za przejazd dziecka do wskazanego przez rodziców ośrodka. Propozycja ta stanowi wyraz troski i zrozumienia dla trudnej sytuacji życiowej Skarżących, którzy nie zostali pozostawieni bez jakiejkolwiek pomocy ze strony organu administracji publicznej. Podkreślić należy, że w realiach tej konkretnej sprawy organ nie był zobowiązany do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka Skarżących do ośrodka w S. Skorzystał natomiast z przewidzianych prawem środków, aby w pewnej części zrefundować koszty przejazdu dziecka w drodze umowy. W pewnym sensie organ wyszedł zatem naprzeciw oczekiwaniom Skarżących, korelując dokonany przez nich wybór placówki z własnymi możliwościami finansowymi.

Końcowo należy wskazać na nieadekwatność do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, okoliczności sprawy wskazywanej w piśmie procesowym skarżących z [...].06.2020 r., jako wyznaczającej obowiązki gminy wobec rodzica dziecka niepełnosprawnego oraz oczekiwany czy też konieczny zakres szczegółowości wyjaśnienia przez organ gminy sposobu realizacji przez poszczególne placówki zalecanych zajęć. Podkreślenia wymaga, że przywołany w sprawie wyrok WSA w Kielcach z 28.11.2018 r., sygn. II SA/Ke 661/18, dotyczy sprawy, w której uprzednio jednoznacznie stwierdzono, że pierwotna placówka nie zapewniała dziecku nie tylko realizacji zakresu zajęć określonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, tj. odpowiednich metod pracy i zajęć, ale przede wszystkim nie zapewniała z uwagi na rodzaj schorzeń dziecka i konieczność związanych z tym warunków i zabiegów pielęgnacyjnych. W sprawie tej z powyższych względów rodzice przenieśli dziecko do innej, dalszej placówki, realizującej wszystkie niezbędne wymogi i warunki uwzględniając stan zdrowia i niepełnosprawność dziecka. Spór opierał się na tym, że w kolejnym roku w związku z rozpoczęciem nauki szkolnej rodzice dziecka domagali się zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka do tej nowej placówki, a organ utrzymywał, że dawna placówka po remoncie i reorganizacji zapewnia realizację wszystkich zaleceń dla tego dziecka i jest zatem placówką najbliższą. W sprawie tej istniały zatem pierwotnie konkretne, istotne, udowodnione zastrzeżenia i zarzuty do prawidłowości realizacji nauczania względem tego dziecka. Do takiej zatem, oczywiście odmiennej niż w niniejszej sprawie, sytuacji faktycznej odnosił się Sąd, rozpoznając przywołaną w piśmie sprawę.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.