Wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 marca 2023 r., II SA/Bd 4/23

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2022 r., znak: [...].

Skład

sędzia WSA Elżbieta Piechowiak przewodniczący
sędzia WSA Joanna Brzezińska
sędzia WSA Jarosław Wichrowski sprawozdawca

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako kpa) oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej powoływana jako uśr) po rozpoznaniu odwołania M. N. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2022 r., znak: [...]- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Wójt Gminy G. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowana opieki nad mężem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że spowodowane jest to dwoma okolicznościami: 1) innym niż wymagany w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 uśr moment powstania niepełnosprawności męża Skarżącej;

2. posiadaniem przez Skarżącą ustalonego prawa do emerytury.

Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że jej mąż wymaga całodobowej opieki, której nikt inny poza nią nie jest w stanie sprawować. Ponadto dodała, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wstrzyma pobieranie emerytury z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS).

Rozpoznając sprawę, Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;

2. opiekunowi faktycznemu dziecka;
3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreślenia wymaga, że małżonkowie poprzez sam fakt zawarcia związku małżeńskiego są zobowiązani do wzajemnej pomocy, także w sytuacjach wyjątkowych (zob. art. 23 i 27 kro).

Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że mąż Skarżącej, stosownie do orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z [...].11.2021 r., jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca pobiera emeryturę z KRUS. Nie ulega wątpliwości, że zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki przez Skarżącą nad jej mężem, a także to, że opieka jest przez nią sprawowana w sposób właściwy.

Na podstawie art. 17 ust. 1b uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podany przepis stanowił jedną z podstaw negatywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącej przez Wójta Gminy G. w zaskarżonej decyzji, ponieważ z orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS wynika, że data powstania niezdolności nie została określona. W tym kontekście Kolegium wskazało, że wyrokiem z 21.10.2014 r. (sygn. K 38/13) Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b uśr za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od 23.10.2014 r., kiedy weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. np. wyrok NSA w sprawie I OSK 1079/17). W ocenie Kolegium moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b uśr, nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. też wyrok NSA w sprawie I OSK 786/21).

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Kolegium wyraziło pogląd, że odstąpienie od wykładni literalnej ww. przepisu nie jest uzasadnione. Może mieć to miejsce wyłącznie i wyjątkowo wówczas, gdy językowe rozumienie danego przepisu prowadzi do skutków rażąco niesprawiedliwych lub niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. W rozpatrywanym przypadku (jak i jemu podobnych) sytuacja taka nie zachodzi. Zbliżamy się tutaj do istoty świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia opiekuńczego, którego istotą jest rekompensata finansowa kierowana do opiekuna osoby niepełnosprawnej wówczas, gdy rezygnuje on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wsparciem z zakresu pomocy społecznej sensu stricto. Nie stanowi ono również swoistego wynagrodzenia za opiekę sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jest natomiast przede wszystkim częściowym zamiennikiem wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy dana osoba obiektywnie nie może jej wykonywać. Ustawodawca powiązał zatem zaniechanie aktywności zawodowej z tymże wsparciem finansowym. Dlatego też Kolegium wyraziło pogląd, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego emerytowi pobierającemu emeryturę byłoby działaniem contra legem (przeciwko prawu). Wskazać także należy, że świadczenia emerytalne i rentowe, będące częścią zabezpieczenia społecznego, mają pierwszeństwo przed świadczeniami o czysto pomocowym charakterze.

W świetle powyższego Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji z tego powodu, że strona jest uprawniona do emerytury z KRUS. Jest to przesłanka negatywna wyrażona wprost w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Zdaniem organu odwoławczego dodatkowe postępowanie wyjaśniające, zmierzające do stworzenia stronie możliwości wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury, nie wpłynie na wynik sprawy, gdyż w przywołanej regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje się sam fakt posiadania "ustalonego prawa do emerytury".

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b uśr i nieuwzględnienie okoliczności, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia.

Ponadto Skarżąca wskazała, że emerytura, którą ma przyznaną, jest w tak niskiej kwocie, że nie starcza na życie. W związku z opieką nad mężem nie może podjąć dodatkowej pracy w celu dorobienia do emerytury. Wnosi więc o przyznanie mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego kwota wypłaty jest korzystniejsza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Istota sporu w sprawie, w następstwie decyzji SKO, dotyczy wyłącznie kwestii dopuszczalności przyznania opiekunowi osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez niego prawa do emerytury rolniczej, a zatem wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Odnośnie natomiast wskazanej przez organ I instancji dodatkowej przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, opartej o treść art. 17 ust. 1b uśr SKO wskazało - zgodnie ze stanowiskiem Skarżącej wyrażonym w odwołaniu - na brak podstaw do jej zastosowania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, które to stanowisko należy w całości podzielić.

Przechodząc więc do głównej osi sporu, a więc legalności odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a). W niniejszej sprawie Skarżąca wystąpiła o przedmiotowe świadczenie w związku ze sprawowaną opieką nad trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezesa KRUS z [...].04.2022 r. o waloryzacji przysługującej Skarżącej emerytury rolniczej, której wysokość do wypłaty została ustalona w tej decyzji na kwotę [...] zł. Bezspornym w niniejszej sprawie jest zatem to, że Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury rolniczej. W kontekście posiadanego przez Skarżącą uprawnienia należy rozstrzygnąć, czy może być jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr literalnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w nim świadczeń, w tym prawo do emerytury.

Problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10.12.2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość emerytury czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie było waloryzowane i obecnie wynosi 2458 zł i jest znacznie wyższe od świadczenia emerytalnego Skarżącej ([...]zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28.06.2019 r., I OSK 757/19, z 8.01.2020 r., I OSK 2392/19, z 30.04.2020 r., I OSK 1546/19; z 27.05.2020 r., I OSK 2375/19; z 18.06.2020 r., I OSK 254/20; z 14.07.2021 r., I OSK 702/21).

Mając powyższe na uwadze, zważyć należy zatem, że w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie Skarżąca w momencie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury rolniczej w wysokości znacznie niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym uznać należy, że organy niezasadnie zastosowały w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i w konsekwencji odmówiły jedynie z tej przyczyny ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA m.in. w wyrokach z 27.05.2020 r., I OSK 2375/19, 18.06.2020 r., I OSK 254/20, 24.11.2020 r., I OSK 1416/20 oraz 17.12.2020 r., I OSK 2010/20, trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe. Ponadto wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (renty) netto, pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyrok NSA z 15.12.2020 r., I OSK 1983/20).

Wobec powyższego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach przemawiające za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, a nie za wyrównaniem różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 933), zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1), natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2). Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr, czy art. 33 ust. 4 ww. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Nie ma zaś jednego przepisu regulującego odpowiednio zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Jedynym przepisem odnoszącym się do tych dwóch świadczeń jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej względy, Sąd podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach NSA, a kontestowane przez SKO, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury rolniczej. Może to zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Dojdzie wówczas do zawieszenie prawa do emerytury rolniczej (art. 34 ww. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), co umożliwi ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (posiadania prawa do emerytury), która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym prawem do emerytury rolniczej, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyroki NSA z 16.04.2021 r., I OSK 2813/20; z 18.06.2020 r., I OSK 254/20, z 15.12.2020 r., I OSK 1983/20).

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury rolniczej i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania Skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Nie poinformowały jej o prawie do zawieszenia emerytury rolniczej i przedłożenia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co - w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury rolniczej uznać należy za przedwczesną z uwagi na brak udzielenia Skarżącej informacji we wskazanym zakresie. Takie informacje powinny zostać jednak udzielone stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury rolniczej. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury rolniczej, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych.

Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259) o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wadliwie przyjęły, że sama okoliczność prawa do emerytury rolniczej Skarżącej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji nie skorzystały w sprawie z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów) umożliwiających Skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 uśr dla przyznania tego świadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które - co należy podkreślić - nie przesądza kwestii ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Organy w pierwszej kolejności winny ustalić, czy Skarżąca spełnia pozostałe przesłanki (tj. z wyłączeniem przesłanki objętej treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr) wymagane dla przyznania przedmiotowego świadczenia, w szczególności czy zrezygnowała z zatrudnienia (pracy zarobkowej) lub go nie podejmuje w związku z opieką nad mężem, a następnie - jeśli okaże się, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały w sprawie spełnione - uwzględniając powyższą wykładnię prawa materialnego, powinny przede wszystkim poinformować Skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia i związanej z tym możliwości zawieszenia emerytury rolniczej skutkujące wstrzymaniem jej wypłaty oraz wezwać do przedłożenia stosownej decyzji organu rentowego w tym zakresie, co umożliwi ewentualną wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

W nawiązaniu do treści skargi wskazać w tym miejscu trzeba, że Sąd nie mógł orzec merytorycznie o istocie sprawy, albowiem rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, a nie zastępowanie tych organów w ich działalności. Trzeba wyraźnie podkreślić, że co do zasady, sąd administracyjny nie wydaje decyzji o przyznaniu albo odmowie przyznania określonych uprawnień, lecz rozstrzyga, czy dane orzeczenie (decyzja, postanowienie) zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Wyjątek w tym zakresie stanowi art. 146 § 2 ppsa. Przepis ten, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, nie mógł zostać zastosowany przez Sąd w sprawie.

Nie był natomiast zasadny zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 1b uśr, ponieważ Kolegium słusznie wyjaśniło, że jego treść z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Sąd w pełni podziela ten pogląd i ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie to pod uwagę.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 23.02.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.