Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] 2003 r. sygn. [...] stwierdzającą nieważność decyzji z [...] 2002 r. Burmistrza Miasta L. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania działki (terenu) dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczej o powierzchni zabudowy 1400 m2, powierzchni sprzedaży 900 m2, kubaturze 7000 m3 wraz z przyłączami i sieciami zewnętrznymi oraz parkingiem, przewidzianej do realizacji w L. ul. [...] nr ewid. gruntu [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]).
Decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i 4 Kpa, po rozpoznaniu wniosku Z. Sp. z o.o. w P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zamierzenie inwestycyjne wskazane we wniosku Z. Sp. z o.o. obejmowało wyłącznie teren znajdujący się na działce nr [...] przy ul. S. w L. Z wyrysu mapy załączonej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka [...] leży na terenie oznaczonym symbolem [...] przy ul. [...]. Wg opisowej części planu [...] ha to: "Zieleń łęgowa. Mamy tutaj kompleksy łąkowe nad rzeką M. Teren znajduje się przy proj. osiedlu. Obszar położony między proj. przedszkolem a zabudową mieszkalną i stacją trafo może być docelowo wykorzystany pod plac zabaw, jak również teren na końcu ul. [...] w planie miasta przewidziany pod zieleń urządzoną".
Taki zapis planu bez wątpienia pozwala przyjąć, że teren oznaczony symbolem [...] nie jest terenem przeznaczonym pod budownictwo, a w szczególności pod budownictwo handlowe, czy usługowe typu pawilonu handlowego branży spożywczej.
Decyzja o warunkach zabudowy ustala warunki zabudowy poza terenem objętym wnioskiem strony, albowiem poza działką o nr [...], ustala warunki zabudowy na działkach o nr [...] i w tym zakresie rażąco narusza przepis art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, który powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem.
Decyzja Burmistrza w części obejmującej działkę nr [...] była nieważna, jako sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego (art. 156 § 1 pkt 7 Kpa w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Natomiast w części obejmującej ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...] decyzja była także nieważna, jako rażąco naruszająca przepis art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik Z. Sp. z o.o.
w P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 158 § 1 pkt 7 Kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia [...] 2002 r. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, podczas gdy nie wynika to z zebranego materiału dowodowego, naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że naruszenie prawa przez Burmistrza Miasta L. miało charakter rażący.
Pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że w sprawie brak jest przesłanek przemawiających za sprzecznością decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Cytowany w uzasadnieniu decyzji fragment planu zagospodarowania ma charakter jedynie postulatywny. Przedmiotowy obszar może być, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania, przeznaczony pod plac zabaw, a zatem pod inwestycję stanowiącą część integralną infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Okoliczność ta ma istotne znaczenie albowiem projektowana inwestycja (obiekt handlowy) mieści się w pojęciu budowy osiedla mieszkaniowego. Wskazano na wyrok NSA z 20.01.1999 r. IV SA 2033/96.
Ewentualne stwierdzenie nieważności można by rozpatrywać jedynie w płaszczyźnie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to jednakże o ile przyjąć, że w toku wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ dopuścił się naruszenia prawa, to w żaden sposób nie można przyjąć, że naruszenie to miało charakter rażący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne i wyciągnięte na ich podstawie wnioski w ocenie Sądu nie nasuwają zastrzeżeń.
Przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jako jeden ze stosunkowo nielicznych, stwierdzających nieważność wprost przewiduje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyniło w tym zakresie jednoznaczne ustalenia dochodząc do trafnych wniosków, że decyzja Burmistrza w części obejmującej działkę nr [...] była nieważna. Teren oznaczony symbolem [...], leżący w całości na terenie oznaczonym symbolem [...], o pow. 150 m2. to tereny urządzeń energetycznych, proj. stacji trafo. Nie jest to teren pod budownictwo pawilonu handlowego.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, a wniosek powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem.
Sąd podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ architektoniczno-budowlany ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, także dla terenu leżącego na działkach nr [...] i nr [...] działał bez wniosku zainteresowanego, a więc w zasadzie z urzędu, nie mając do tego podstawy ani zgody strony. Rażąco naruszono w ten sposób przepisy prawa procesowego.
Plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wpływa na ochronę interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich. Istotne jest zatem, jakie działki obejmuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjście poza wniosek inwestora i objęcie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu innych działek stanowi naruszenie prawa.
Biorąc pod uwagę skutki tej decyzji można ocenić, że jest to naruszenie rażące.
Pojęcie rażącego naruszenia prawa zostało nadto wyjaśnione w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze przedmiotu (np. Zarzut rażącego naruszenia prawa, Przegląd podatkowy nr 2 z 2001 r.).
Jakkolwiek stwierdzenie nieważności dotyczy w zasadzie wad samej decyzji, a nie postępowania, to w zakresie stwierdzenia nieważności na podstawie punktu 2 art. 156 dopuszcza się stwierdzenie nieważności także wobec rażącego naruszenia przepisów procesowych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z naruszeniem prawa rażącym ma charakter ocenny. Skarżący negując rażący charakter naruszenia norm procesowych nie przedstawił bliższych rozważań negujących tę ocenę.
Jednakże konieczność stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa jest oczywista.
Nie można podzielić poglądu skarżącego, że zapis planu zagospodarowania przestrzennego o treści zacytowanej ma charakter postulatywny. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie mają takiego charakteru. Plan zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo uchwalony i ogłoszony, jest aktem o charakterze generalnym, a jego normy stanowią materialnoprawną podstawę różnego rodzaju decyzji administracyjnych (bliżej: W. Szwajdler: Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna. Comer 1995 str. 42-48). Nie ma podstaw do utożsamiania przeznaczenia terenu na plac zabaw z przeznaczeniem na znaczny wymiarowo pawilon handlowy. Zapis planu rozróżnia w tym momencie zabudowę mieszkalną, projektowane przedszkole i stację trafo. Terenu między tymi obiektami nie można zaliczyć do zabudowy mieszkalnej (jej częścią miałby być pawilon handlowy), bo gdyby tak było, to plan zagospodarowania stanowiłby o tym wyraźnie.
Być może o takim przeznaczeniu terenu zadecydowały niekorzystne opinie geologiczne (teren bagienny).
Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalenie skargi.