Wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 czerwca 2020 r., II SA/Bd 413/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2020 r.

Sprawa

sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020r., nr [...].AZ w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę

Skład

sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek przewodniczący, sprawozdawca
sędzia WSA Renata Owczarzak
asesor WSA Katarzyna Korycka

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej określanego: "skarżący"), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Przedmiotem decyzji było uznanie skarżącego z dniem [...] stycznia 2020 r. za osobę bezrobotną oraz odmowa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał między innymi art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływanej jako "k.p.a.") oraz przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o promocji zatrudnienia", "u.p.z.").

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Skarżący zgłosił się do rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. dnia [...] stycznia 2020 r., dokumentując okresy ubezpieczenia z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (z okresu 18-tu miesięcy poprzedzających dzień rejestracji). I tak: składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tego tytułu skarżący odprowadzał od podstawy wymiaru składek równej lub wyższej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę od [...] lipca 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. oraz od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. (331 dni). W okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] lipca 2019 r. skarżący pobierał zasiłek chorobowy.

W oparciu o powyższe ustalenia Starosta L. wydał decyzję nr [...]. Starosta przyjął, że skarżący w dniu rejestracji spełnia warunki do uznania go za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza od 365 dni. Starosta odmówił zatem skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W odwołaniu skarżący podniósł, że Starosta wydając powyższą decyzję naruszył art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia, gdyż nie zaliczył wszystkich okresów, o których mowa w ww. przepisach. Powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2018 r. (II SA/Ol 954/17), odnoszące się do konieczności uwzględnienia norm konstytucyjnych w procesie wykładni ww. przepisu ustawy o promocji zatrudnienia – w tym art. 32 Konstytucji RP.

Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Starosty przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i zakreślił jej ramy prawne. Wyjaśnił, że do dnia zawieszenia działalności gospodarczej skarżący nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne przez wymagany ustawą okres 365 dni. Wojewoda zauważył, że okres pobierania zasiłku chorobowego w trakcie trwania ubezpieczenia, czyli przed zawieszeniem prowadzenia działalności gospodarczej, nie może zostać zaliczony jako uprawniający do zasiłku, ponieważ art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia odnosi się do okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, a przesłanka ta oznacza stan faktycznego ich uiszczenia – a nie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia.

W skardze skierowanej od powyższego rozstrzygnięcia skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu – cytując obszernie sformułowania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") (na wniosek strony). W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym zgłoszony został przez Wojewodę w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Strona skarżąca nie zgłosiła żądania rozpoznania sprawy na rozprawie.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.1482 ze zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d tej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy (...) oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 u.p.z., przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z kolei według art. 104b ust. 2 u.p.z., składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1 - 3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn.

W świetle zaś art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z., do 365 dni, o których mowa ww. przepisie, zalicza się również okresy m. in. pobierania zasiłku chorobowego oraz macierzyńskiego przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały skarżącego za osobę bezrobotną, ale odmówiły jemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uznając, że nie przepracował on 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W ocenie organów okresu pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego nie można zaliczyć do okresu wymaganego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż zasiłek te pobierał w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej, a nie po jej zaprzestaniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący zasadnie został uznany za osobę bezrobotną, gdyż spełnia przesłanki określone w art. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Uzyskał zatem status osoby bezrobotnej z dniem rejestracji i w tej części prawidłowość zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości. Spór dotyczy możliwości nabycia przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W sporze tym rację należy przyznać stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji.

W świetle przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych uwarunkowane jest opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Warunek ten w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą oznacza stan faktycznego ich uiszczenia, a nie jedynie istnienia tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczeń społecznych – jak ma to miejsce np. w przypadku pracowników. Okres pobierania zasiłku chorobowego w trakcie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jako okres nieskładkowy, nie może więc zostać uwzględniony do okresu ubezpieczeniowego, od którego zależy przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Skarżący w swojej skardze skierowanej do tutejszego Sądu sformułował zarzut nieuwzględnienia stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, a odnoszącego się do wykładni ww. przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Powołał się on na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 954/17), w którym zaprezentowano pogląd o konieczności odejścia od wyników literalnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d u.p.z. dla zachowania spójności prawa. Przy czym zachowanie spójności prawa wymaga, aby ustawowe zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne (np. w okresie pobierania zasiłku chorobowego) nie prowadziło do negatywnych skutków w postaci niemożności spełnienia warunków nabycia zasiłku dla bezrobotnych.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tak sformułowanego stanowiska. Zróżnicowanie sytuacji prawnej w grupie osób podlegających ubezpieczeniom społecznym jest bowiem rozwiązaniem wpisującym się w obowiązujący system prawny. Należy zauważyć, że polski ustawodawca w odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność (i osób z nimi współpracujących) również na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych odstąpił od zasady, zgodnie z którą do stażu ubezpieczeniowego (mającego wpływ na uzyskanie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych) wlicza się okresy trwania obowiązku ubezpieczenia bez względu na fakt opłacenia należnych składek (art. 5 ust. 4 oraz art. 7 pkt 1 lit. b ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS – t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 53). Warto też podkreślić, że prawo do świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (w tym do zasiłku chorobowego) może uzyskać osoba, która podlega ubezpieczeniu chorobowemu - a to ubezpieczenie dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą jest dobrowolne (art. 11 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 266). Ustawodawca pozostawił zatem osobom prowadzącym działalność gospodarczą prawo wyboru systemu zabezpieczenia społecznego (pomoc społeczna, czy świadczenia z ubezpieczenia chorobowego) w razie zaistnienia ryzyka ubezpieczeniowego w postaci utraty zdolności do pracy i utraty pracy.

W powołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przytoczone zostały tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2013 r. (sygn.. akt I OSK 1445/12) – jako uzasadniające odejście od literalnej wykładni 71 ust. 1 pkt 2 lit d u.p.z. Jednakże stanowisko zaprezentowane w tym orzeczeniu zapadło w odmiennym stanie prawnym – obowiązującym do 27 maja 2014 r. (tj. do daty wejścia w życia noweli art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.). Do czasu nowelizacji omawiany przepis nie zawierał zastrzeżenia, że warunek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności nie dotyczy osób wymienionych w art. 104b ust. 2 u.p.z. Zastrzeżenie takie zawierały natomiast przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i c u.p.z., odnoszące się do osób pozostających w stosunku pracy i wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług. Dostrzegając zatem w tym zakresie nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób prowadzących pozarolniczą działalność w stosunku do zatrudnionych lub świadczących usługi, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2013 r. odwołał się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wadliwa regulacja została jednak usunięta przez ustawodawcę i z dniem 27 maja 2014 r. do przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. wprowadzono zastrzeżenie odnoszące się do art. 104b ust. 2 ustawy. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu okresu, o którym mowa w art. 71 ust 1 pkt 2 u.p.z. (w odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą) wyłącznie okresy faktycznego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne może uprawniać do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy osób wymienionych w art. 104 b ust. 2 u.p.z. (kobiety powyżej 55. roku życia i mężczyźni powyżej 60. roku życia, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy). Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017r. (sygn. akt I OSK 1999/15 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które to stanowisko sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje.

Podsumowując – skoro skarżący w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przez wymagany okres 365 dni, a nie dotyczy go również zastrzeżenie z art. 104 b ust 2 u.p.z. – to nie sposób przyjąć, że została spełniona przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., warunkująca nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Odnosząc się jeszcze do argumentów podnoszonych w skardze, a odnoszących się do naruszenia art. 67 Konstytucji RP – Sąd chciałby poczynić dodatkową uwagę.

Zgodnie z ww. przepisem obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma zaś prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa (ust. 2 art. 67 Konstytucji RP).

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie ustanawia on wprost prawa do określonego rodzaju świadczenia z zabezpieczenia społecznego. Powyższy przepis stanowi jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych. Z powyższymi poglądami koresponduje stanowisko wyrażane w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Ugruntowany jest pogląd, że swoboda ustawodawcy kształtowania zakresu i form oraz konkretyzowania treści praw socjalnych jest daleko idąca. Nie budzi zatem wątpliwości, że konstytucyjnie dopuszczalne i mieszczące się w swobodzie ustawodawcy do określenia zakresu zabezpieczenia społecznego jest uzależnienie prawa jednostki do świadczenia z tytułu bezrobocia od spełnienia przez nią warunku współtworzenia Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Pracy, z którego świadczenia są wypłacane (vide: wyroki TK: SK 41/07, SK 28/13).

Z tych wszystkich względów - rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.