Uzasadnienie
II SA/Bd 416/ 22
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. przyznało skarżącej B. C. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem H. C. od [...] stycznia 2022 r. na stałe.
P. z dnia [...] marca 2022 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm., dalej jako "kpa"). W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. SKO przyznało jej świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] stycznia 2022 r., tj. od miesiąca od którego zawieszona została wypłata przysługującej jej emerytury, czego podstawą była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], zgodnie z którą wypłata emerytury wstrzymana została od dnia [...] stycznia 2022 r. Przy czym, jak wskazała, ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku ze zwróceniem przez skarżącą wypłaconej jej emerytury za grudzień 2021 r., zmienił decyzję zawieszającą wypłatę emerytury w ten sposób, że zawieszenie nastąpiło od grudnia 2021 r., a nie od stycznia 2022 r.
Po rozpoznaniu wniosku, SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] odmówiło wznowienia postępowania podnosząc, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 kpa postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja ostateczna została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona. Pomiędzy decyzjami musi zatem zachodzić związek przyczynowy, polegający na tym, że jedna decyzja stanowi podstawę innej decyzji. Powyższe – jak wskazał organ - nie wyczerpuje jednak omawianej przesłanki wznowieniowej. Koniecznym jest bowiem także wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, w oparciu o którą wydana została decyzja ostateczna zależna.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie wystąpiła sytuacja, że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona i zmieniona, podczas gdy w sprawie sytuacja taka ma miejsce, bowiem ZUS zmienił swoją decyzję w wyniku czego zawiesił skarżącej prawo do pobierania emerytury od dnia [...] grudnia 2022 r., a więc zmienił wcześniejszą decyzję, w której prawo to zostało zawieszone od dnia [...] stycznia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "ppsa"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.
Przeprowadzona w sprawie kontrola doprowadziła Sąd do stanowiska, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa odnosi się do ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o ustalenia dokonane w innej decyzji lub orzeczeniu sądu. Wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie powyższego przepisu jest uzasadnione w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna lub prawomocne orzeczenie sądu, w oparciu, o które ukształtowano prawa i obowiązki stron w innej decyzji administracyjnej, zostały następnie uchylone lub zmienione. Uchylenie lub zmiana decyzji lub orzeczenia sądu nie wywołuje zatem bezpośredniego skutku w postaci pozbawienia mocy obowiązującej, wydanej na ich podstawie decyzji administracyjnej, ale jest okolicznością umożliwiającą wznowienie postępowania i ponowne rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej.
Warunkiem weryfikacji decyzji wskutek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa jest ustalenie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy treścią decyzji innego organu lub orzeczenia sądu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji późniejszej, czyli stwierdzeniem, że wcześniejsze orzeczenie innego organu lub sądu stanowiło konieczną przesłankę wydania decyzji pochodnej.
Zastosowanie powołanego przepisu wymaga najpierw wykazania, że decyzja, którą zamierza się uchylić, pozostawała w pewnym związku z określonym, innym rozstrzygnięciem. Więź ta wyraża się zarazem w sekwencji działań prawnych, podjętych przez organy administracji publicznej, polegającej na tym, że treść konkretnej decyzji zależy od innej decyzji lub innego orzeczenia, bez których nie mogłaby być wydana. Jest to zatem związek konieczny, choć powinno się go przy tym ujmować szeroko, bez nadmiernego zacieśniania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1.12. 2011 r. sygn. akt II SA/Po 953/11).
W rozpoznawanej sprawie między decyzją ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury a przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego istniało takie powiązanie, zatem zmiana bądź uchylenie decyzji ZUS oddziałuje również na inną, wydaną w oparciu o nią decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Problemem jednak w sprawie wniosku o wznowienie postępowania okazał się brak decyzji, która wprost wskazywałaby na zmianę bądź uchylenie decyzji w sprawie wstrzymania wypłaty emerytury. O ile z formalnego punktu widzenia organ administracji publicznej prawidłowo mógł uznać, że wydanie dwóch decyzji w sprawie dwóch odrębnych wniosków o zawieszenie wypłaty emerytury za różne okresy nie spełnia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, o tyle niejasne jest na jakiej podstawie prawnej ZUS wydał decyzję w sprawie wstrzymania wypłaty emerytury. Nie wiadomo bowiem jak sformułowała drugi wniosek skarżąca tj. czy wnosiła o zmianę wcześniejszej decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, a organ potraktował to jako niezależny wniosek o wydanie innej decyzji na podstawie nowego wniosku wbrew woli skarżącej, czy też złożyła ona kolejny wniosek, który nie miał na celu zmiany pierwotnej decyzji. Jest to o tyle wątpliwe, że organ ZUS nie podaje konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie ma też treści wniosku, który określałby rodzaj żądania.
Dodatkowo należy wskazać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – których na podstawie akt sprawy nie da się ustalić jednoznacznie - przedwczesne było stwierdzenie, że nie mamy do czynienia z podstawą wznowienia uzasadniającą odmowę wznowienia, mając na uwadze oczywistą zależność przedmiotową między decyzją w sprawie wstrzymania wypłaty emerytury a wydaniem decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. W takim zaś przypadku organ powinien najpierw wznowić postępowanie a następnie ocenić zasadność i prawidłowość zgłoszonej podstawy wznowienia postępowania.
Zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 8 kpa wymaga najpierw wykazania, że decyzja, którą zamierza się uchylić, pozostawała w pewnym związku z określonym, innym rozstrzygnięciem. Takie ustalenie może nastąpić po wznowieniu postępowania a następnie zbadaniu przesłanki wznowienia i w zależności od wyniku tej oceny, zbadania wpływu bądź jego braku na treść wydanej wcześniej decyzji.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ocena prawidłowości zgłoszonej podstawy wznowienia powinna zostać dokonana po wznowieniu postępowania z uwagi na wątpliwości co do trybu postępowania przeprowadzonego przez ZUS. W celu oceny tej okoliczności organ powinien zwrócić się do ZUS z wnioskiem o wskazanie trybu rozstrzygnięcia drugiego wniosku skarżącej, w następstwie którego wstrzymano wypłatę emerytury od grudnia 2021r. i w zależności od wyniku tych ustaleń ocenić czy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania a jeśli tak, to jaki ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Pomocne będzie również zapoznanie się z wnioskiem skarżącej o wstrzymanie wypłaty emerytury za wcześniejszy okres.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) uchylono zaskarżone postanowienie.
Z uwagi na brak wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd nie orzekł o kosztach postępowania.