Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Radziejowie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Bytoń Nr XXX/166/06 z dnia 11 kwietnia 2006r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bytoń, zarzucając jej naruszenie § 135, § 137, § 146 oraz § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujący sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i ustawy o odpadach, a także formułowanie pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej.
Jak wskazano w skardze, art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek uchwalenia w formie aktu prawa miejscowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Prokurator podkreślił, że uregulowane w regulaminie zasady dotyczyć muszą jedynie kwestii enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulacja bowiem innych zagadnień, lub też inny niż wskazany sposób regulacji, oznacza wykroczenie poza zakres ustawowej delegacji. Prokurator zwrócił ponadto uwagę na fakt, że art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do definiowana w regulaminie pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych.
Skarżący zwrócił uwagę, że będący przedmiotem skargi regulamin narusza § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, powtarza bowiem w swej treści definicje ustawowe, a ponadto zawiera własne definicje. Z definicji zawartych w zakwestionowanym regulaminie, stanowiących powtórzenie definicji występujących w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) oraz innych ustawach, Prokurator wskazał pojęcia:
- 1) "właściciela nieruchomości" (§ 2 pkt 1a uchwały), uprzednio zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.;
- 2) "odpadów komunalnych" (§ 2 pkt 1b uchwały), uprzednio zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g,. a także w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2007r., Nr 39, poz. 251);
- 3) "zbiorników bezodpływowych" (§ 2 pkt 1g uchwały), uprzednio zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.;
- 4) "nieczystości ciekłych" (§ 2 pkt 1d uchwały), uprzednio zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.
Prokurator zauważył ponadto, że § 2 pkt 1c uchwały wprowadził własną definicję "odpady komunalne wielkogabarytowe".
Jak wynika z dalszego toku skargi, powtórzenie zapisów ustawowych jest możliwe z zastrzeżeniem jednoczesnego powołania się na konkretny przepis ustawy, którego to warunku uchwała nie dotrzymuje. Skarżący wskazał również, że nie jest w uchwale dopuszczalne ponowne regulowanie materii uregulowanej już w ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej i rozporządzeniu, co wprost wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, podnosząc jednocześnie, iż uchwała będąca przedmiotem skargi określa obowiązki wynikające z odrębnych aktów rangi ustawowej, lub wykraczające poza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Prokurator podniósł, że § 9 pkt 1 regulaminu zawiera obowiązek sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, mimo iż kwestia ta uprzednio uregulowana została w art. 5 ust. 4 u.c.p.g. Jako obowiązki nałożone mocą uchwały, o której mowa, wykraczające poza upoważnienie ustawowe, prokurator wskazał z kolei zobowiązanie właścicieli nieruchomości do:
- 1) utrzymania porządku i czystości oraz należytego stanu higienicznego nieruchomości (§ 5 uchwały);
- 2) przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej bądź jej wyposażenia w szczelny bezodpływowy zbiornik (§ 8);
- 3) usunięcia piasku użytego do usuwania lub ograniczania śliskości chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zastosowania (§ 9 pkt 2);
- 4) usuwania nawisów śnieżnych i sopli (§ 9 pkt 2);
- 5) zakazu spalania w pojemnikach odpadów komunalnych (§ 21 pkt 2).
Skarżący zauważył, że rada gminy nie ma kompetencji nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymania w czystości miejsc innych niż chodnik, w części bezpośrednio przylegającej do nieruchomości.
W związku z wyżej wskazanymi naruszeniami Prokurator Rejonowy w Radziejowie wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1 a – d oraz g, § 5, § 8, § 9 pkt 2 a także § 21 pkt 2 uchwały, o której mowa.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bytoń wskazała, że uchwała będąca przedmiotem skargi, po przeprowadzeniu kontroli przez organ nadzoru, Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego, nie została przez ten organ zakwestionowana, w konsekwencji czego uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego.
Jednocześnie rada gminy, uznawszy zarzuty skargi za słuszne, podniosła, iż do końca września 2010r. uchwała, o której mowa zostanie uchylona i zastąpiona nową uchwałą, uwzględniającą wnioski skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Należy podzielić pogląd prokuratora, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie mogą dotyczyć jedynie tych kwestii, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy z dnia 13 września 1006 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008, zwana dalej ustawą). Przepis ten nie daje radzie gminy upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę.
Skoro przepisy Regulaminu mają na celu "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej to nie jest możliwe dokonywanie w nim powtórzeń i modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych powszechnie obowiązujących aktach normatywnych.
W zaskarżonej uchwale Rada Gminy w § 2 pkt 1a zdefiniowała pojęcie "właściciela nieruchomości" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, § 2 pkt 1 b uchwały zdefiniowano pojęcie "odpady komunalne" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, w § 2 pkt 1g zdefiniowano pojęcie "zbiorników bezodpływowych" uprzednio zdefiniowane w art. 2ust. 1 pkt 5 ustawy, w § 2 pkt 1 d uchwały zdefiniowano pojęcie "nieczystości ciekłe" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy. W § 2 pkt 1 c wprowadzono własną definicję "odpady komunalne wielkogabarytowe".
Zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje ich nieważność. Również sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Za sprzeczne z prawem należy uznać wprowadzenie własnych definicji. W uchwale nie można nałożyć obowiązków, jeżeli nie ma w tym zakresie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Tymczasem Rada Gminy wprowadziła obowiązki wykraczające poza uregulowania ustawowe.
Dotyczy to:
- - § 5 w sprawie utrzymania porządku, czystości oraz należytego stanu higienicznego nieruchomości,
- - § 8 dot. przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej bądź jej wyposażenia w szczelny bezodpływowy zbiornik,
- - § 9 ust. 2 dotyczącego usunięcia piasku użytego do usuwania lub ograniczenia śliskości chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego stosowania oraz usuwania nawisów śnieżnych,
- - § 21 pkt 2 w sprawie zakazu spalania w pojemnikach odpadów komunalnych.
Uzasadnia to przyjęcie poglądu, że Rada Gminy Bytoń podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła przepisy §§ 134 ust. 1, 135, 137, 146 i 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
W związku z powyższym Sąd stwierdził nieważność wskazanych w sentencji postanowień regulaminu, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).