Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z [...] grudnia 2021r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kompleksu budynków inwentarskich wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przeznaczoną do hodowli trzody chlewnej w systemie bezściółkowym w ilości 1901,14 DJP, z zastosowaniem systemu oczyszczania powietrza na działce nr [...] w L., gmina R..
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2020r. (uzupełnionym [...] czerwca 2020r.) P. W. (inwestor) wystąpił do Wójta Gminy R. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia wyżej opisanego. Do wniosku dołączono Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, kopię mapy ewidencyjnej, mapę z zaznaczonym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie wraz z przewidywanym obszarem oddziaływania oraz wypis z ewidencji gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujący obszar, na który będzie ono oddziaływać.
Decyzją z [...] grudnia 2021r. nr [...], Wójt Gminy R. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm. - zwanej dalej: "u.i.o.ś" lub "ustawą środowiskową").
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. na negatywną opinię Marszałka Województwa [...] oraz na przystąpienie przez Radę Gminy R. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., w którym znajdują się zapisy zakazujące prowadzenia na całym terenie objętym planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przede wszystkim zaś organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja nie zyskała aprobaty społecznej, jest bardzo kontrowersyjna i na jej realizację nie wyraża zgody duża część okolicznych mieszkańców. Zdaniem protestujących mieszkańców realizacja planowanej inwestycji może mieć negatywne oddziaływanie na środowisko, a także na zdrowie ludzi. Organ podkreślił, że występujący przy eksploatacji tego typu inwestycji bardzo przykry zapach, powodowany głównie przez emisję do powietrza takich związków jak amoniak i siarkowodór prowadzi do kumulowania się substancji złowonnych w powietrzu, co jest społecznie nieakceptowalne.
W ocenie organu obawy mieszkańców o pogorszenie warunków ich życia są uzasadnione. Organ uznał, że realizacja inwestycji w sposób znaczący negatywnie wpłynie na jakość życia ludzi mieszkających w najbliższym otoczeniu obiektu. W ocenie organu, decyzja musiała być negatywna dla inwestora, ponieważ przy uwzględnieniu zasady przezorności i zasady prewencji, można stwierdzić, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje pewności, iż planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko naturalne oraz ludzi, a w szczególności, że nie będzie powodowała uciążliwości w postaci nieprzyjemnego zapachu. Obecność odorów traktuje się bowiem jako czynnik pogarszający jakość życia ludzi.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o jej zmianę poprzez określenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. W uzasadnieniu podniósł on, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązującym aktem prawa – wobec czego planowana inwestycja nie musi spełniać jego ustaleń. W ocenie odwołującego także opinia Marszałka Województwa z [...] lipca 2020r. zdezaktualizowała się po przedstawieniu ostatecznej ujednoliconej wersji raportu oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji podtrzymanie negatywnej opinii pozbawione było podstawy prawnej. Odwołujący odniósł się w uzasadnieniu odwołania do zastrzeżeń poruszanych przez okolicznych mieszkańców, jednocześnie podniósł, że sprzeciw lokalnej społeczności nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), w rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję kasacyjną.
W uzasadnieniu tej decyzji SKO opisało obszernie dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazało, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wskazał sposobu ustalenia stron postępowania. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się wypisy z ewidencji gruntów stron postępowania, ale podkreślił, że nie przedstawiono żadnego ich opisu, komentarza, SKO zwróciło uwagę na brak odniesienia się do tych dokumentów w uzasadnieniu decyzji organu I instancji - co w przekonaniu tego organu uniemożliwia weryfikację poprawności ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie. SKO stwierdziło, że nie może w tym zakresie uzupełnić materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., bowiem to obowiązkiem organu I instancji jest rozstrzygnięcie sprawy przy prawidłowym ustaleniu z urzędu jego stron. Uzupełniające postępowanie dowodowe przed organem drugiej instancji, w rzeczonym zakresie, nie jest możliwe, ponieważ naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).
SKO podkreśliło, że z dniem [...] stycznia 2018 r. stan prawny w rozważanej kwestii uległ zmianie, ponieważ ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, oprócz zasad gospodarowania wodami, zmieniła także inne kluczowe regulacje dotyczące ochrony środowiska, a w tym na mocy art. 509 pkt 8 lit. c dodała z dniem 1 stycznia 2018 r. do art. 74 uouioś ust. 3a, który określił krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Powyższa zmiana, w ocenie SKO, jest istotna przede wszystkim z tego względu, że po pierwsze, dotychczas w u.i.o.ś nie było w ogóle definicji strony postępowania, a więc przy ustalaniu stron postępowania stosowano ogólną regułę z art. 28 k.p.a., zaś po drugie, wprowadzenie nowej definicji ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia kręgu stron postępowania, a więc w praktyce dla ustalenia, kto może wziąć w nim udział.
SKO zauważyło, że zgodnie z przepisem przejściowym art. 545 ust. 1 Prawa wodnego, cytowany art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 1 stycznia 2018 r. Do takich postępowań znajduje nadal zastosowanie reguła ogólna z art. 28 k.p.a. W praktyce na tle cytowanego przepisu przyjmowano, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - poza samym wnioskodawcą konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną był bowiem właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem lub inny podmiot dysponujący prawem rzeczowym do tej nieruchomości.
Tym samym za podstawowe kryterium decydujące o uznaniu za stronę postępowania właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji przyjmowano stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zwykle owo oddziaływanie dotyczyło nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, aczkolwiek nie musiało to pozostawać regułą. Istotne znaczenie miał bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które mogły wpływać na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczyć mogło także niekiedy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.
Zestawiając zakres podmiotowy tak wykładanego w sprawach środowiskowych przepisu art. 28 k.p.a. z wprowadzoną od 1 stycznia 2018 r. regulacją art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., SKO stwierdziło, że nowa regulacja służy nie tylko doprecyzowaniu, ale w istotnej mierze także zawężeniu kręgu stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowych w porównaniu z wcześniej obowiązującą regulacją ogólną (art. 28 k.p.a.). Organ powołał się przy tym na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r. (sygn. akt IV/SA/Po 1076/18).
SKO zauważyło, że nowe przepisy odwołują się do "obszaru, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie", co jest rozwiązaniem legislacyjnym sugerującym duże podobieństwo do dotychczasowych uregulowań, ale jednocześnie przepisy te definiują obszar oddziaływania inwestycji w sposób istotnie restrykcyjny. Wpływają na to zastosowane, jako nowe rozwiązania, następujące kryteria: bezpośredniego przylegania działek, przekroczenia standardów ochrony środowiska, czy też kryterium kwalifikowanego oddziaływania na nieruchomość, a więc takiego oddziaływania, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Nowe przepisy z jednej strony istotnie ograniczają krąg podmiotów, które mogą być uznane za strony postępowania, ale z drugiej strony wywołują określone wątpliwości.
SKO podniosło, że inwestor uznał, że oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko "zamyka się" w granicach terenu inwestycji, a organ prowadzący postępowanie powinien był to stanowisko zweryfikować albowiem pominięcie w postępowaniu osoby zainteresowanej mającej przymiot strony stanowi poważne naruszenie praw uzasadniające ponowne rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji – tym razem z udziałem osoby pominiętej. SKO przyjęło, że w postępowaniu przed organem I instancji nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na rozstrzygnięcie – skoro nie jest pewne, czy brały w nim udział wszystkie strony.
SKO wskazało, że w rozpatrywanej sprawie organy uzgodnieniowe (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. - postanowieniem z [...] października 2021 r. oraz Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. - postanowieniem z [...] lutego 2021r.) pozytywnie uzgodniły realizację planowanego przedsięwzięcia, wskazując na warunki środowiskowe jakie należy uwzględnić na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż. w opinii z [...] lipca 2021r. przedstawił stanowisko, iż planowane przedsięwzięcie ze względu na ochronę środowiska i zdrowie ludzi może być zrealizowane przy spełnieniu wskazanych w opinii warunków. SKO zauważyło też, że Marszałek Województwa [...] negatywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie i przychyliło się do stanowiska inwestora, że podtrzymanie przez Marszałka negatywnej opinii mimo uzupełnienia raportu zgodnie z uwagami tego organu uznać należy za działania pozbawione podstawy prawnej.
SKO podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji zabrakło pełnego, racjonalnego i uwzględniającego wymogi art. 85 ust. 2 u.i.o.ś., uzasadnienia odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. SKO podkreśliło, że sprzeciw mieszkańców wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Negatywne stanowisko społeczeństwa może natomiast wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi inwestycji, co powinno znaleźć wyraz w konkretnych postanowieniach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, bądź ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska.
Za dowolne SKO uznało te twierdzenia organu, w których podważa treść Raportu przyjmując arbitralnie za prawdziwe argumenty mieszkańców i stron postępowania. SKO wyjaśniło, iż zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, zwłaszcza przez utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach, a w przypadku, gdy poziomy te nie są dotrzymane - na zmniejszaniu poziomów substancji w powietrzu, co najmniej do dopuszczalnych.
Jednocześnie SKO stwierdziło, że pomimo wynikającego z ww. przepisu obowiązku ochrony powietrza, ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu zaś w niniejszej sprawie, z uwagi na sprzeciw społeczności lokalnej dotyczący kwestii związanych z komfortem życia, organ I instancji winien prowadzić postępowanie uwzględniając konkretne zalecenia sformułowane przez RDOŚ oraz organy inspekcji sanitarnej i wprowadzić w stosunku do inwestycji wymóg spełnienia określonych warunków mających na celu ograniczenia emisji odorów.
SKO poczyniło także ogólną uwagę, że postępowanie o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zwykle trwa dość długo i w trakcie procedowania mogą zmienić się przepisy prawne, mogą pojawić się nowe uregulowania i w związku z tym wcześniej przygotowany raport o oddziaływaniu na środowisko może nie odpowiadać aktualnemu porządkowi prawnemu. W tej sytuacji organ prowadzący postępowanie powinien ocenić, czy wydane w sprawie oceny i uzgodnienia zachowały aktualność, czy też konieczne jest wrócenie się do organów współdziałających o weryfikację stanowisk w konfrontacji ze zmieniającym się prawem.
Formułując tak ogólnikowo zaprezentowane stanowisko SKO uznało, że w sprawie zachodziła potrzeba zwrócenia się do organów współdziałających z zapytaniem, czy podtrzymują swoje dotychczasowe stanowiska w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa.
Reasumując SKO wskazało, że organ I instancji wprawdzie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym uzyskał wymagane prawem uzgodnienia i opinie, jednakże nie wskazał sposobu ustalenia kręgu stron postępowania, nie ustalił właściwie stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył wnikliwe całego materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada niezbędnym ustawowym wymogom. Przy ponownym przeprowadzeniu postępowania, zgodnie ze wskazaniami SKO, powinno być zastosowanie prawidłowych przepisów (uwzględniających dzień złożenia wniosku przez inwestora), wskazanie w uzasadnieniu decyzji prawidłowego sposobu ustalenia kręgu stron postępowania, przeprowadzenie postępowania ocenowego – w tym weryfikację raportu oddziaływania na środowisko, zwrócenie się do organów współdziałających o zajęcie stanowiska co do konieczności aktualizacji swoich dotychczasowych opinii i uzgodnień, a także odniesienie się do wszystkich składanych w trakcie postępowania pism i wniosków dowodowych. W przekonaniu organu odwoławczego dostrzeżone przez ten organ braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym – ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Na powyższą decyzję sprzeciw do Sądu złożyło Stowarzyszenie na rzecz Rozwoju Wsi L. "[...]" (Skarżący), reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że niezrozumiałe są twierdzenia dotyczące obowiązku wskazywania w uzasadnieniu decyzji precyzyjnego opisu sposobu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, w sytuacji w której organ I instancji wskazał na końcu decyzji strony postępowanie, a w aktach znajdują się wypisy z ewidencji gruntów stron postępowania.
Skarżące Stowarzyszenie uznało za niezasadne stanowisko SKO, które zarzuciło organowi I instancji brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stowarzyszenie podniosło, że organ prowadzący postępowanie nie jest związany pozytywnymi stanowiskami organów współdziałających i ma on obowiązek dokonać oceny tez i twierdzeń zawartych w opiniach i uzgodnieniach. Tym samym Wójt Gminy, dokonując własnych ustaleń i oceny nie uchybił przepisom prawa, a swoje stanowisko oparł na zasadach logiki oraz doświadczenia życiowego – z uwzględnieniem interesów społecznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Stowarzyszenie w piśmie procesowym z [...] czerwca 2022r. wniosło o przeprowadzenie przez Sąd postępowania uzupełniającego i dopuszczenie dowodu z kontrraportu.
Postanowieniem z [...] czerwca 2022r. Sąd oddalił powyższy wniosek na podstawie art. 106 (a contrario) p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 w.w. przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw.
Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, kontroluje natomiast zaistnienie w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też powodu Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do dokonania oceny rzetelności raportu oddziaływania na środowisko przedstawionego przez inwestora w oparciu o kontrraport przedstawiony przez stronę – czego domagała się strona skarżąca, formułując wniosek dowodowy w piśmie procesowym z [...] czerwca 2022r.
Z brzmienia powołanego wyżej art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (vide: wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13 – dostępny jw.).
Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Treść art. 136 k.p.a. umożliwia bowiem przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie jego przeprowadzenia organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien zastosować art. 136 k.p.a., a nie "automatycznie" przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest bowiem wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy.
Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W szczególności można stwierdzić, że odnosi się on do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15 – dostępny jw.).
Odnosząc powyższe do przedmiotu rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że SKO stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazało w sposób prawidłowy zaistnienia przesłanek kasatoryjnych i tym samym konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy potrzebę wydania decyzji kasacyjnej powiązał z koniecznością wyjaśnienia przez organ I instancji sposobu ustalenia kręgu stron postępowania. Co istotne organ odwoławczy nie wskazał przy tym na jakąkolwiek konieczność uzupełnienia materiału dowodowego celem weryfikacji posiadania statusu strony postępowania przez osoby inne niż Inwestor oraz stowarzyszenia dopuszczone do udziału w postępowaniu przez organ I instancji.
W sprawach, których przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedstawionego przedsięwzięcia, dokumentem przydatnym do ustalenia kręgu stron jest nie tylko karta informacyjna przedsięwzięcia, dołączona do wniosku dokumentacja geodezyjna przedstawiająca lokalizację przedsięwzięcia, ale także raport w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 66 u.i.o.ś. oraz dokumenty, których obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z art. 74 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. Z akt sprawy wynika, że inwestor dołączył do wniosku wymagane dokumenty – w tym wypisy z ewidencji gruntów dla działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Organ odwoławczy nie wskazał, że dokumenty przedstawione do wniosku wymagają uzupełnienia w kontekście konieczności ustalenia stron postępowania.
Co więcej, przesądzając sposób ustalenia kręgu postępowania w reżimie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2018r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) SKO nie stwierdziło aby organ I instancji wadliwie pominął brzmienie art. 74 ust. 3a u.i.o.ś.
Oznacza to, zdaniem Sądu, że organ odwoławczy zobligował decyzją kasacyjną organ I instancji do dokonania ponownej oceny kwestii ustalenia kręgu stron postępowania bez konieczności uzupełnienia postępowania materiału dowodnego i bez stwierdzenia wadliwości w stosowaniu prawa, lecz z uwzględnieniem jedynie sformułowanych wskazań organu II instancji. Taka natomiast podstawa wydania decyzji kasacyjnej nie znajduje oparcia w treści art. 138 § 2 k.p.a., który jak podkreślono wymaga wykazania przez organ II instancji zaistnienia dwóch obligatoryjnych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej tj. naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, konieczność wyjaśniania sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Żadnych z tych przesłanek organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, gdyż nie wskazał wprost żadnego przepisu postępowania który organ I instancji naruszył, ani też zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia.
Można domniemywać, że SKO w tym zakresie zarzuciło organowi I instancji wyłącznie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. ("brak komentarza, odniesienia się" do dokumentów dołączonych do wniosku) – co nie mieści się jednak w granicach określonych prawem dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W aktach sprawy nie brakuje bowiem dokumentów uniemożliwiających ustalenie organowi II instancji faktów i zbadanie poprawności działania organu I instancji w zakresie ustalenia stron postępowania, a decyzja organu I instancji zawiera "listę" osób, którym doręczono zaskarżony akt.
Organ odwoławczy z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. lakonicznie wskazał nadto na konieczność ponownego uzyskania stanowiska organów współdziałających jako na podstawę wydania decyzji kasacyjnej. Przy czym zwrócił uwagę na obowiązek dokonania przez organ prowadzący postępowanie oceny czy wydane w sprawie opinie i uzgodnienia "zachowały aktualność" z uwagi na zmianę przepisów prawa w toku postępowania. Organ odwoławczy jednakże nie wyjaśnił, jaka zmiana uregulowań prawnych nastąpiła w toku postępowania przed organem i instancji, która wymuszałaby konieczność ponowienia postępowania uzgodnieniowego.
Sąd zauważa, że wniosek wszczynający przedmiotowe postępowanie wpłynął do organu I instancji [...] maja 2020r., a decyzja organu I instancji wydana została [...] grudnia 2021r. W tym okresie rzeczywiście wprowadzano zmiany do przepisów ustawy środowiskowej (zmiany publikowane w Dzienniku Ustaw z 2020r. pod pozycjami: 322, 471 i 1378, w Dzienniku Ustaw z 2021r. pod pozycjami: 784, 922, 1211, 1551 i 1728) jednakże w ocenie Sądu zmiany te nie mogły wpłynąć na aktualność uzgodnień dokonanych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. (w postanowieniu z [...] lutego 2021r. i stanowisku wyrażonym [...] lipca 2021r.) i przez RDOŚ (w postanowieniu z [...] października 2021r.) oraz na aktualność opinii organu inspekcji sanitarnej (opinii z [...] sierpnia 2008r.). SKO, formułując wątpliwości co do aktualności uzgodnień i opinii nie wskazało także na zmiany stanu prawnego, które w jego ocenie, miałyby wpływ na dokonaną przez organy współdziałające analizę przedsięwzięcie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska i wymagań sanitarnych.
Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynika zresztą aby SKO dokonało oceny postanowień organów uzgodnieniowych. SKO nie wskazało na nieprawidłowości w postanowieniach tych organów wynikające z zastosowania "nieaktualnego" stanu prawnego.
SKO zauważyło jedynie, że z dniem 1 stycznia 2018 r. uległ zmianie stan prawny w kwestii ustalania stron postępowania. Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne na mocy art. 509 pkt 8 lit. c dodała z dniem 1 stycznia 2018 r. do art. 74 u. u.i.o.ś ust. 3a – o czym była mowa powyżej. Podkreślenia wymaga, że zmiana ta ma kluczowe znaczenie jedynie dla prawidłowego ustalenia, kto może wziąć udział na prawach strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. Opisana przez SKO zmiana stanu prawnego (dokonanego przed datą wszczęcia postępowania w sprawie) nie wpływa na zakres przedmiotu postępowania pomocniczego prowadzonego przez organy współdziałające. Brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy powodów, dla których w sprawie zachodzi ponowna konieczność uzyskania stanowisk organów uzgadniających i opiniujących po przedstawieniu tym organom raportu oddziaływania na środowisko w jego ostatecznej i ujednoliconej wersji stanowi o wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec powyższego, skoro organ odwoławczy nie wskazał w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to rozstrzygnięcie uchylające decyzję odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z naruszeniem w/w przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa wróci na etap postępowania odwoławczego, przy czym Sąd nie neguje wyjątkowej możliwości wydania po raz kolejny decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a jedynie kategorycznie stwierdza, że wydanie tego rodzaju decyzji w przedmiotowej sprawie będzie tylko wtedy legalne, gdy organ odwoławczy, zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a. oraz oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.), wskaże w tej decyzji i szeroko wyjaśni wszystkie istotne w sprawie okoliczności prawne i faktyczne, które musi ustalić i rozważyć organ pierwszej instancji, wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania poniesione przez Skarżące Stowarzyszenie składały się kwoty uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018 poz. 265).