Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 42/17

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Komendant [...] Regionalnej Bazy Logistycznej na podstawie art. 68 ust. 1, 2, 3, 5, 8, 9 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.), § 2-6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 87, poz. 565 ze zm.), art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 207) oraz art. 104 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego:

1. I. odmówił przyznania R. Z. (dalej zwany skarżącym) prawa do dodatku za rozłąkę za okres od 1.02.2016 r. do 8.06.2016 r.;
2. II. odmówił przyznania zwrotu przejazdu raz w miesiącu w datach 5-8.02.2016 r., 25-29.03.2016 r., 1-4.04.2016 r., 13-16.05.2016 r.;
3. III. odmówił przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów w okresie od 1.02.2016 r. do 8.06.2016 r.

W uzasadnieniu organ podał, że [...] maja 2016 r. skarżący zwrócił się o wypłatę dodatku za rozłąkę i zwrot kosztów przejazdu. Oświadczył, że pozostaje w związku małżeńskim oraz nie korzysta z uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego. Wskazał na zgodę Komendanta na pobyt w pokoju noclegowym na terenie Składu [...], w którym zamieszkiwał od 21 stycznia do 23 maja 2016 r.

Organ przytoczył art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wyjaśnił, że wniosek strony o wypłatę dodatku za rozłąkę od 1 lutego do 8 czerwca 2016 r. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ nie korzystała ona z żadnej z form zakwaterowania, tj. zakwaterowania zbiorowego, przydzielonego miejsca w internacie lub w kwaterze internatowej. Służbowy pokój noclegowy na terenie składu [...], w którym zamieszkiwał wnioskodawca od 21 stycznia do 23 maja 2016 r., nie jest zakwaterowaniem zbiorowym. Z tych samych względów odmówił zwrotu kosztów przejazdów we wskazanych datach.

Ponadto, organ wskazał, że wnioskodawca wystąpił również o ustalenie od 1 lutego 2016 r. prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Organ decyzję odmowną w tym zakresie uzasadnił wskazując na brzmienie art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym, zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem przysługuje żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ wskazał, że wnioskodawca mieszkał w pokoju noclegowym, w związku z czym nie dojeżdżał z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby.

Odwołanie od ww. decyzji złożył skarżący wnosząc o przyznanie prawa do dodatku za rozłąkę za okres od 1.02.2016 r. wraz z ustawowymi odsetkami; przyznanie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów za okres od 1.02.2016 r. wraz z odsetkami; wypłatę 100.000 zł jako zadośćuczynienie za poniesioną szkodę oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący zarzucił:

1. 1) w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do dodatku za rozłąkę (pkt I):
2. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 i 107 § 3 K.p.a.,
3. - naruszenie art. 68 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 1a ust. 1 pkt 1, 5, 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez ich błędną wykładnię, zastosowanie lub brak zastosowania,
4. 2) w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów (pkt III):
5. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 i 107 § 3 K.p.a.,
6. - naruszenie art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 1a ust. 1 pkt 1, 5, 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez ich błędną wykładnię, zastosowanie lub brak zastosowania.

Skarżący zwrócił uwagę na brak wskazania dowodów na istnienie przyczyny służbowej, z powodu której w okresie od 21 stycznia 2016 r. nie dojeżdżał z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Ponadto, fakt zakwaterowania w służbowym pokoju noclegowym w miejscu pełnienia służby nie jest przeszkodą do przyznania prawa zwrotu kosztów codziennych dojazdów. Zarzucił naruszenie art. 69 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania od pkt I i III decyzji Nr [...] z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy pkt I zaskarżonej decyzji oraz uchylił pkt III zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o przyznaniu skarżącemu od 1.02.2016 r. do 8.06.2016 r. prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników autobusowych na trasie pomiędzy najbliższym miejscu zamieszkania żołnierza zawodowego przystankiem autobusowym – O., a najbliższym miejscu pełnienia służby przystankiem autobusowym – P. i z powrotem, z wyłączeniem miesięcy kalendarzowych szczegółowo opisanych w decyzji..

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do dodatku za rozłąkę (pkt I decyzji) nie może zostać uwzględnione. Organ przytoczył brzmienie art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wskazał, że odwołujący się w okresie od 1.02. do 8.06.2016 r. nie korzystał z zakwaterowania zbiorowego, nie przydzielono mu miejsca w internacie lub w kwaterze internatowej, bez prawa zamieszkiwania z członkami rodziny. Wobec powyższego nie spełnił on jednego z warunków uprawniających do otrzymania dodatku za rozłąkę określonego w powołanym art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zakwaterowanie strony w służbowym pokoju noclegowym od 21.01. do 23.05.2016 r. nie stanowi korzystania z zakwaterowania zbiorowego, przydzielenia mu miejsca w internacie lub w kwaterze internatowej, bez prawa zamieszkiwania z członkami rodziny.

Podstawę prawną funkcjonowania służbowych pokoi noclegowych stanowi art. 78 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz zarządzenie Nr 43/MON MON z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie sposobu tworzenia i gospodarowania służbowymi pokojami noclegowymi, którego § 4 ust. 1 stanowi, że służbowe pokoje noclegowe mają umożliwić krótkotrwałe zakwaterowanie żołnierzy zawodowych lub pracowników wojska na terenach jednostek wojskowych.

Odwołanie w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów podlegało natomiast uwzględnieniu. Zakwaterowanie strony w służbowym pokoju noclegowym od 21.01. do 23.05.2016 r. nie stanowi żadnej z okoliczności wyłączających prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów, o których mowa w § 6 ust. 1 w zw. z § 3 rozporządzenia MON z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.

Organ, odnosząc się do wniosku strony o przyznanie odsetek ustawowych od zwrotu kosztów codziennych dojazdów od 1.02.2016 r. wyjaśnił, że wniosek ten nie może być zakwalifikowany do tzw. spraw administracyjnych, których rozpoznanie należy do właściwości organów administracji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. decyzję R. Z. wniósł o przyznanie prawa do dodatku za rozłąkę za okres od 1.02.2016 r. do 31.08.2016 r. oraz przyznanie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów za okres od 8.06.2016 r. do 31.08.2016 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na przepisy prawa, które miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznał stanowisko organu za błędne. Podkreślił, że bezspornym jest, iż był zakwaterowany w służbowych pokojach noclegowych w okresie od 21.01. do 23.05.2016 r., tj. 123 dni. Zakwaterowanie w służbowych pokojach noclegowych może trwać do 30 dni, natomiast od 31 dnia pobyt należy kwalifikować jako zakwaterowanie zbiorowe, kwaterę stałą. Zdaniem skarżącego, całkowite koszty użytkowania służbowego pokoju noclegowego powinien ponieść wydający decyzję o zakwaterowaniu, jak również Agencja Mienia Wojskowego, która mając 30 dni kalendarzowych nie dopełniła wszelkich starań, aby żołnierz otrzymał kwaterę internatową lub lokal mieszkalny. Zdaniem skarżącego, w przypadku niezakwalifikowania służbowych pokoi noclegowych po upływie 30 dnia kalendarzowego do wspólnych kwater stałych należy stwierdzić, że został pozbawiony przysługującego mu prawa do zakwaterowania.

Skoro zamieszkiwał w służbowym pokoju noclegowym, powinien otrzymać dodatek za rozłąkę. Przyznanie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów według prawa nie jest nigdzie określone zależnością w postaci: wypłata prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów lub przyznanie prawa dodatku za rozłąkę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. z dnia [...] października 2016 r., którą organ ten utrzymał w mocy pkt I decyzji Komendanta [...] Regionalnej Bazy Logistycznej z dnia [...] lipca 2016r. (pkt 1 zaskarżonej decyzji) i uchylił pkt III ww. decyzji Komendanta [...] Regionalnej Bazy Logistycznej i w tym zakresie orzekł o przyznaniu skarżącemu od 1.02.2016 r. do 8.06.2016 r. prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem (pkt 2 zaskarżonej decyzji). W konsekwencji skarżącemu odmówiono przyznania prawa do dodatku za rozłąkę za okres od 1.02.2016 r. do 8.06.2016 r. i przyznano mu od 1.02.2016 r. do 08.06.2016 r. prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.

Kwestię dodatku za rozłąkę, którego domagał się skarżący, reguluje art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.), zgodnie z którym (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji), żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w związku małżeńskim lub posiadającemu dzieci pozostające na jego utrzymaniu, który w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 207) korzysta z zakwaterowania zbiorowego i któremu przydzielono miejsce w internacie lub w kwaterze internatowej bez prawa zamieszkiwania z członkami rodziny, przysługuje dodatek za rozłąkę i zwrot kosztów przejazdów odbywanych nie częściej niż raz w miesiącu do miejscowości zamieszkania członka rodziny i z powrotem.

Szczegółowe zasady świadczeń bytowych rozwijające regulację ustawową zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 87, poz. 565 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Z § 3 tego rozporządzenia wynika, że dodatku za rozłąkę nie wypłaca się:

1. 1) jeżeli przez okres miesiąca kalendarzowego żołnierz zawodowy:
2. a) nie wykonywał zadań służbowych z powodu choroby lub zwolnienia z wykonywania zadań służbowych bądź zwolnienia od zajęć służbowych w razie konieczności sprawowania osobistej opieki nad najbliższym członkiem rodziny albo wykorzystywania urlopu zdrowotnego, okolicznościowego, szkoleniowego, macierzyńskiego, wychowawczego, wypoczynkowego lub bezpłatnego,
3. b) wykonywał zadania służbowe w miejscowości, w której on sam lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo w której jest on zameldowany na pobyt stały;
4. 2) za miesiąc kalendarzowy, w którym żołnierz zawodowy nie wykonywał zadań służbowych z nieusprawiedliwionych przyczyn, określonych w art. 93 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Zgodnie zaś z § 4 ww. rozporządzenia, dodatek za rozłąkę wypłaca się na pisemny wniosek żołnierza zawodowego, złożony do dowódcy jednostki wojskowej, począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz spełnił warunki określone w art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Do wniosku o wypłatę dodatku za rozłąkę żołnierz zawodowy dołącza: 1) oświadczenie o pozostawaniu w związku małżeńskim lub posiadaniu dzieci pozostających na jego utrzymaniu;

1. 2) oświadczenie o niekorzystaniu z uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego;
2. 3) dokument potwierdzający miejsce zamieszkania członków rodziny;
3. 4) dokument, z którego wynika korzystanie z zakwaterowania zbiorowego, przydzielonego miejsca w internacie lub w kwaterze internatowej, bez prawa zamieszkiwania z członkami rodziny, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie ulega wątpliwości, że, zgodnie z powołanymi przepisami, dodatek za rozłąkę stanowi rekompensatę pieniężną za pozbawienie żołnierza możliwości zamieszkiwania wspólnie z rodziną. Dodatek taki przysługuje żołnierzowi tylko wtedy, gdy pełni on służbę w miejscu, w którym nie może zamieszkiwać wraz z rodziną. Dodatek za rozłąkę jest skierowany do żołnierzy, którzy zamieszkiwaliby ze swoją rodziną, gdyby nie zostali przeniesieni służbowo do innej miejscowości bez możliwości wspólnego zamieszkania z nią. Dodatek dotyczy tylko takich żołnierzy, którzy posiadając realną możliwość stałego zamieszkiwania z rodziną, nie mogą przebywać z nią w związku z pełnieniem służby. Za taką wykładnią przemawia również § 4 ust. 6 rozporządzenia, nakładającego na żołnierza obowiązek informowania dowódcy jednostki wojskowej o zmianie stanu rodzinnego lub miejsca zamieszkania swojego lub członków swojej rodziny.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący w okresie wskazanym we wniosku, tj. od 1.02. do 8.06.2016 r. nie korzystał z zakwaterowania zbiorowego, nie przydzielono mu miejsca w internacie lub w kwaterze internatowej, bez prawa zamieszkiwania z członkami rodziny – w rozumieniu art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wobec powyższego nie spełnił jednego z warunków uprawniających do otrzymania dodatku za rozłąkę określonego w powołanym art. 68 ust.

1. Wyjaśnić należy, że zakwaterowanie strony w służbowym pokoju noclegowym od 21.01. do 23.05.2016 r. nie stanowi korzystania z zakwaterowania zbiorowego, przydzielenia mu miejsca w internacie lub w kwaterze internatowej, bez prawa zamieszkiwania z członkami rodziny, o jakich mowa w cyt. przepisie. Podstawę prawną funkcjonowania służbowych pokoi noclegowych stanowią art. 78 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz zarządzenie Nr 43/MON MON z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie sposobu tworzenia i gospodarowania służbowymi pokojami noclegowymi (Dz.Urz.MON.2011.17.237), z którego § 4 ust. 1 wynika, że służbowe pokoje noclegowe mają umożliwić krótkotrwałe zakwaterowanie żołnierzy zawodowych lub pracowników wojska na terenach jednostek wojskowych.

Istotne jest przy tym to, że prawo do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jest realizowane w formach ściśle określonych w art. 21 ust. 2, tj. w formie: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;

1. 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;
2. 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Należy również zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 1a ust. 1 cyt. ustawy, w którym zostały zdefiniowane pojęcia użyte w art. 21 ust. 2, tj. pojęcie "lokalu mieszkalnego" (pkt 1) "kwatery" (pkt 2), "kwatery internatowej" (pkt 8). W przepisie został zdefiniowany także "służbowy pokój noclegowy" (pkt 10), przy czym porównując treść definicji "służbowego pokoju noclegowego" z innymi definicjami ujętymi w art. 1 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP należy stwierdzić, że pojęcie "służbowego pokoju noclegowego" nie zawiera się w żadnej innej definicji, tj. nie można uznać, aby taki pokój był rodzajem "lokalu mieszkalnego", "kwatery" lub "kwatery internatowej". Nie można też uznać umożliwienia żołnierzowi korzystania z takiego pokoju za "świadczenie mieszkaniowe", gdyż, jak wynika z art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, świadczenie mieszkaniowe to świadczenie pieniężne. Skoro nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący nie zamieszkiwał w kwaterze internatowej i nie zamieszkiwał ani w internacie ani w innym miejscu zamieszkiwania zbiorowego, do którego zostałby skierowany przez odpowiednie wojskowe służby kwatermistrzowskie, to dodatek za rozłąkę nie mógł być przyznany. W konsekwencji uznać należy, że skarżący nie spełnił warunku uprawniającego do otrzymania dodatku za rozłąkę określonego w ww. art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Ponadto, skarżący w toku postępowania wskazywał, że w okresie od 21 stycznia 2016 r. do 8 czerwca 2016 r. ponosił koszty codziennego dojazdu pomiędzy miejscem pełnienia służby a miejscem zamieszkania (miejscem zamieszkania członków rodziny), w związku z czym przyznano mu w pkt 2 zaskarżonej decyzji za okres, za który domaga się dodatku za rozłąkę, świadczenie w postaci zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, a zatem de facto nie pozostawał on w tym okresie w rozłące z rodziną, skoro dojeżdżał do niej.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie podziela argumentacji skarżącego zawartej w skardze.

Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w skardze, w którym wnosi on o przyznanie prawa do dodatku za rozłąkę w części dotyczącej okresu od 9.06.2016 r. do 31.08.2016 r. i przyznanie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów za okres od 9.06.2016 r. do 31.08.2016 r. wyjaśnić należy, że organy, zarówno I, jak i II instancji, nie orzekały w tym zakresie, więc nie ma przeszkód, aby skarżący złożył w tym zakresie kolejny wniosek, który winien zostać rozpatrzony przez organ.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, które stały się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Organy nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.