Wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 września 2023 r., II SA/Bd 421/23

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] grudnia 2022 r., [...].

Skład

Sędzia WSA Jarosław Wichrowski przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz
Sędzia WSA Grzegorz Saniewski

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], na podstawie art. 24 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, dalej powoływana jako ustawa) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako kpa), na po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2022 r., znak [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt wynika, iż Skarżąca zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił przyznania przedmiotowego dodatku. Uzasadniając rozstrzygnięcie, podano, że zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy, świadczenie przysługuje osobie w gospodarstwie domowym zdefiniowanym w ust. 2, to znaczy osobie fizycznej oraz osobie/osobom z nią spokrewnionym lub nie spokrewnionym pozostającym w faktycznym związku wspólnie razem zamieszkującym i gospodarującym, wobec tego należy stwierdzić, że dodatek z tytułu korzystania z innych źródeł nie może być przyznany wnioskodawcy deklarującemu prowadzenie gospodarstwa w budynku niemieszkalnym, ponieważ w oczywisty sposób w takiej sytuacji nie jest spełniony warunek zamieszkiwania. Domek na działce ROD nie może więc stanowić miejsca zamieszkania i w związku z powyższym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego dodatku.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Skarżąca, wskazując, że otrzymała zły formularz - formularz B dot. budynków niemieszkalnych, a powinna otrzymać formularz A, gdyż zamieszkuje w domu mieszkalnym i prowadzi tam gospodarstwo domowe, żyjąc w nim całorocznie. Do odwołania dołączyła korektę deklaracji CEEB ze zmianą formularza z B na formularz A, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpatrując odwołanie, Kolegium wskazało, że ustawa reguluje zasady i tryb m.in. przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła i zacytował treść art. 2 ust. 2-6 ustawy. Jednocześnie SKO zauważyło, że przepisy ustawy nie zawierają definicji miejsca zamieszkania, stąd konieczne jest posiłkowanie się w tej mierze uregulowaniem zawartym w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073, dalej powoływana jako ustawa ROD), na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej. Z kolei art. 4 cyt. ustawy stanowi, że rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Mając na uwadze powyższe przepisy, stwierdzić należy, że ogródek działkowy i dom na nim posadowiony na terenie rodzinnych ogrodów działkowych nie może być uznany za miejsce zamieszkania, a budynek - domek umiejscowiony na działkach ROD - uznany za mieszkalny.

Mając na względzie powyższe Kolegium orzekło jak w sentencji decyzji.

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, wskazując, że jej życie tak się ułożyło, że mieszka w rodzinnym ogrodzie działkowym. Ponadto premier powiedział, że żaden Polak w trudnej sytuacji nie zostanie sam.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy, dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest:

1. kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo
2. kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo
3. kocioł olejowy

• zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia (...) sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ww. ustawy Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:

1. osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
2. osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy charakter prawny miejsca zamieszkania wnioskodawcy determinuje możliwość przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Organy obu instancji wywiodły, że skoro Skarżąca wskazała jak miejsce prowadzenia gospodarstwa domowego (miejsce zamieszkania) nieruchomość zlokalizowaną na terenie ogródków działkowych, to wnioskowany dodatek nie przysługuje, albowiem ogrody działkowe i nieruchomości na nich zlokalizowane nie służą formalnie funkcji mieszkalnej. Organy zgodnie powołały w tym zakresie definicje oraz zakaz zamieszkiwania zawarte w ustawie ROD).

W ocenie Sądu powyższy sposób wykładni art. 24 ust. 1 ustawy w zw. z przepisami ustawy ROD w sposób nieuzasadniony uzależnia możliwość przyznania wnioskowanego dodatku od tego, czy wnioskodawca prowadzi swoje gospodarstwo domowe w danym miejscu zamieszkania w sposób budzący wątpliwość co do legalności prowadzenia gospodarstwa domowego w danym miejscu.

Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca deklaruje zamieszkiwanie na terenie ogródka działkowego, w budynku na tej działce pobudowanym. Bez wątpienia zatem miejscem zamieszkiwania Skarżącej, według jej deklaracji, jest działka o funkcji rekreacyjnej, a więc grunt wykorzystywany w celach wypoczynkowych i rekreacyjnych. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawodawca wyróżnia zabudowę rekreacji indywidualnej jako przeznaczonej do okresowego wypoczynku, uzależniając od tak określonej funkcji formę zgody budowlanej wymaganej dla realizacji takiego obiektu (art. 29 ust. 1 pkt 16 cyt. ustawy). Całoroczne zamieszkiwanie na terenie działki rekreacyjnej w obiekcie przeznaczonym do okresowego wypoczynku jest zatem formalnie niezgodne z przepisami prawa materialnego (zwłaszcza na terenie działki rekreacyjnej Rodzinnego Ogrodu Działkowego - vide art. 12 ustawy ROD).

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić jednak należy, że to nie legalność zamieszkiwania w danym miejscu, ale zasadność przyznania dodatku, o którym mowa w ustawie, winna stanowić przedmiot rozważań organów obu instancji. Jeżeli Skarżąca spełnia zatem warunki opisane w art. 24 ust. 1 ustawy, dodatek winien zostać przyznany. Ocena zasadności wniosku w świetle ww. przepisu sprowadza się do ustalenia, czy pod wskazanym we wniosku adresem wnioskodawca prowadzi swoje gospodarstwo domowe oraz czy ogrzewa to gospodarstwo (głównie) którymś ze źródeł ciepła wymienionych w tym przepisie. Sąd za prawidłowy i aktualny w tym zakresie uznaje pogląd WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 144/23, wyrażony w sprawie dotyczącej wnioskodawcy wskazującego miejsce zamieszkania na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego. W wyroku tym wyjaśniono, że zamieszkiwanie w obu znaczeniach tego pojęcia: potocznym, jak i prawnym, często odbywa się czasem niezgodnie z przepisami prawa, np. w sytuacji, gdy lokal mieszkalny lub nawet nieprzeznaczony na cele mieszkalne zajmowany jest przez osobę nie mającą do niego tytułu prawnego, albo zamieszkiwanie dokonuje się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Brak legalności zamieszkiwania sam w sobie nie powoduje, że zamieszkiwanie to nie występuje. W konsekwencji nie niweczy to też możliwości zameldowania - w orzecznictwie dopuszcza się meldunek na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, albowiem decyduje o tym stan faktyczny w postaci faktycznego przebywania z zamiarem stałego pobytu, a nie legalność tego faktu (vide: wyroki NSA w sprawach II OSK 238/07 i II OSK 1216/10; wyrok WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 1245/17). Czym innym jest zatem fakt zamieszkiwania, a czym innym jest uznanie tego faktu za niedozwolony. Żaden akt normatywny zaliczający się do źródeł prawa nie przewiduje jako sankcji za niezgodne z prawem zamieszkiwanie na terenie działki rekreacyjnej odmowy prawa do dodatku węglowego. Nie dochodzi bowiem do wyłączenia obowiązywania regulacji art. 25 Kodeksu cywilnego, która stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak już wspomniano, ustawodawca nie postawił warunku legalności ww. przebywania. Pojęcia zamieszkiwania używa się zarówno na określenie miejscowości, jak i w znaczeniu ściślejszym, tj. na oznaczenie konkretnego lokalu mieszkalnego, z określeniem nie tylko miejscowości, ale również nazwy ulicy, numeru domu i mieszkania [vide: Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2023, Ciszewski Jerzy (red.)]. Jak wynika z ugruntowanego już stanowiska doktryny i orzecznictwa, fakt zamieszkiwania przesądza się na podstawie dwóch elementów: - faktu fizycznego przebywania w danej miejscu (corpus) oraz - woli przebywania w niej (animus).

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organy obu instancji niezasadnie oparły odmowę przyznania dodatku o własne rozważania co do legalności zamieszkiwania Skarżącej na działce rekreacyjnej. Z perspektywy ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw powyższe jest nieistotne dla wyniku sprawy administracyjnej w przedmiocie dodatku z art. 24 ust. 1 tej ustawy.

W sprawie nie pozostaje jednak rozstrzygnięte to, czy w istocie wnioskowany dodatek skarżącej się należy. Organy winny poczynić szczegółowe ustalenia co do tego, czy we wskazanym we wniosku miejscu Skarżąca w istocie prowadzi własne gospodarstwo domowe. W celu rozwiania wszelkich wątpliwości co do wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, organ winien skorzystać z instrumentu procesowego opisanego w art. 24 ust. 22 ustawy ("jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się.").

Reasumując, odmowa przyznania Skarżącej wnioskowanego dodatku jedynie na podstawie oceny, że zamieszkuje ona nielegalnie we wskazywanym we wniosku miejscu zamieszkania (na działce rekreacyjnej) stanowiło rozpoznanie sprawy z tego wniosku z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa (poprzez brak ustalenia istotnych okoliczności faktycznych dla sprawy) oraz z naruszeniem art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie nieprawidłowej wykładni art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 24 ust. 26 ustawy poprzez przedwczesne jego zastosowanie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.

Mając to wszystko na uwadze, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) o uchyleniu decyzji obu instancji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta [...], będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 14.08.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.