Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2018r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał R. B., M. Ć. i A. K. - współwłaścicielom kamienicy usytuowanej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w B., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości tj. skucie luźnych i odpadających tynków zewnętrznych na elewacjach (frontowej i bocznych), wypełnienie spękań i ubytków tynku w ścianie frontowej budynku oraz w ścianie bocznej, naprawę częściowo uszkodzonych i technicznie zużytych elementów dekoracyjnych fasady budynku znajdujących się na elewacji frontowej i na elewacjach bocznych, pomalowanie elewacji frontowej oraz elewacji bocznych budynku (po uzgodnieniu kolorystyki z Miejskim Konserwatorem Zabytków). Organ nakazał wykonać obowiązek określony w pkt 1 (skucia luźnych tynków) do dnia [...] listopada 2018 r., a pozostałe obowiązki do [...] września 2019 r.
Powyższa decyzja nie została zaskarżona do organu odwoławczego i pozostaje w obrocie prawnym.
W związku z niewykonaniem nałożonych ww. decyzją obowiązków (potwierdzonym protokołem kontroli z [...] października 2019r.) upomnieniem z [...] października 2019r., wezwano m.in. R. B. (skarżącego) do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z [...] grudnia 2019r. nr [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie niewykonania ww. decyzji i zastosował wobec skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, w kwocie [...]zł, ustalił opłatę za wykonanie postanowienia w wysokości [...] zł oraz wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w dołączonym tytule wykonawczym w terminie do [...] sierpnia 2020 r. Wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny, zobowiązanemu doręczono odpis tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2019r. nr [...].
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego [...] wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania wskazując, że jego udział we własności części budynkowej nieruchomości wynosi zaledwie 12,47%, kwestionując wysokość nałożonej grzywny wobec trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej zobowiązanego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z [...] lutego 2020r. znak [...], na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 18, art. 23 § 1 i 4 w zw. z art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019r., poz. 1438 ze zm. – dalej jako "u.p.e.a.")
- 1) uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej pkt 2 i nałożył w stosunku do R. B. jednorazową grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] grudnia 2019r., wezwał uiszczenia grzywny w terminie do [...].03.2020 r.
- 2) w pozostałej części utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.
Zobowiązanego pouczono także, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W pozostałym zakresie utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że określone w decyzji PINB z [...] września 2019 r. obowiązki zostały nałożone na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, na wszystkich współwłaścicieli, niezależnie od tego, jaki posiadają udział w tej własności, czy faktycznie zamieszkują budynek, a także kto ponosi winę za zaistniały stan budynku. Z przepisów ww. ustawy wypływają obowiązki spoczywające na każdym właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, a ich niewykonanie obliguje właściwy organ do ingerencji, zmierzającej do ich wyegzekwowania. Dlatego też środek egzekucyjny przymuszający do wykonania określonych decyzją z [...] września 2018r. obowiązków, został nałożony na każdego ze współwłaścicieli ww. nieruchomości oddzielnie.
Również postępowania egzekucyjne w celu wyegzekwowania nałożonych obowiązków zostały wszczęte odrębnie wobec każdego ze współwłaścicieli nieruchomości zobowiązanych do wykonania nałożonych ww. egzekwowaną decyzją.
WINB podał, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy - Prawo budowlane, organ egzekucyjny ma do wyboru dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego, organ winien stosować środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród nich - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanych. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanych, pozostawiając w tym zakresie ocenę organowi egzekucyjnemu. WINB powołując się na treść przepisu art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., wskazał, że zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego w przypadku nieuiszczenia grzywny i niewykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna w celu przymuszenia.
Organ zauważył, że dokonując wyboru środka egzekucyjnego, PINB poddał analizie (notatka służbowa z [...] grudnia 2019r. i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia) koszty ewentualnego wykonania zastępczego, czyli przybliżone koszty jakie zobowiązany musiałby ponieść w związku z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym budynku, które zostały oszacowane na kwotę około [...] zł. Zdaniem WINB zestawiając powyższe, szacowane koszty ewentualnego wykonania zastępczego przedmiotowego obowiązku, wraz z przepisami dotyczącymi środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia obowiązku o charakterze pieniężnym, tj. art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - grzywna w celu przymuszenia okazała się środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego.
W ocenie WINB zastosowana wobec Skarżącego grzywna jest jednak zbyt wysoka i z tego powodu zmniejszył jej wysokość do kwoty [...]zł. Jednocześnie z uwagi na złożone zażalenie i okres jego rozpatrzenia, termin na uiszczenie nałożonej grzywny wydłużył do [...] marca 2020r. oraz określił charakter grzywny jako nałożonej jednorazowo. W tej ostatniej kwestii organ dodatkowo wyjaśnił, że egzekwowana decyzja została wydana zarówno w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego (a więc z uwagi również na stan techniczny budynku zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska).
Zdaniem WINB - ponadto, przy określeniu wysokości grzywny w celu przymuszenia, należało wziąć pod uwagę, że przedmiotowy budynek swym wyglądem oszpeca otoczenie i dysharmonizuje z budynkami sąsiadującymi, a także jest w złym stanie technicznym, który może zagrażać bezpieczeństwu mienia oraz zdrowiu lub życiu ludzi w nim przebywających lub znajdujących się w jego pobliżu. Uwzględniając zaś informacje o staraniach Skarżącego podjętych w celu porozumienia się z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości w kwestii wykonania remontu budynku, WINB uznał konieczność zmniejszenia wysokości grzywny. Zarazem organ podkreślił, że zastosowana grzywna w wysokości określonej w decyzji spełni funkcję środka egzekucyjnego przymuszającego do wykonania obowiązku. WINB zauważył też, że nałożenie grzywny nie musi wpłynąć na sytuację finansową Skarżącego pod warunkiem, że obowiązek ten zostanie wykonany.
Za właściwe WINB uznał ustalenie opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości [...] zł – tj. zgodnie z treścią art. 64a u.p.e.a.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ powołała się na art. 61 Prawa budowlanego i podkreślił, że obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Prawa budowlanego spoczywa na właścicielu obiektu budowlanego, a przy określaniu obowiązku związanego z usunięciem nieprawidłowości w obiekcie organy nadzoru budowlanego nie kierują się możliwościami finansowymi właścicieli, nie dokonują analizy, czy stwierdzone stan techniczny budynku jest wynikiem czyichkolwiek zaniedbań, a także nie ustala osoby odpowiedzialnej za zaistnienie nieprawidłowości.- gdyż te okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy administracyjnej – podobnie jak kwestia wysokości udziałów poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości.
WINB podkreślił nadto, że możliwość umorzenia grzywny lub jej zwrotu sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Z kolei w przypadku zastosowania wykonania zastępczego skutki dla zobowiązanego (konieczność uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów poniesionych przez wykonawcę zastępczego) są natychmiastowe i ulegają one stopniowemu zwiększeniu wraz z zawansowaniem prac wykonawcy zastępczego. Konkludując WINB stwierdził, że nałożenie grzywny jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego niż pozostałe środki egzekucyjne.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy R. B. określił, że skarży je "w części, w której zmieniono zaskarżone postanowienie oraz w części, w której utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji", zarzucając naruszenie art. 6 § 1b, 7 § 2, art. 33 § 1 pkt 4 i 8 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji w zaskarżonej części, wstrzymanie jego natychmiastowego wykonania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący ponownie zaakcentował, że jego udział we własności części wspólnej budynku przy ul. [...] w B. wynosi zaledwie 12,47%, ugoda z [...].05.2017 r. przyznano mu własność lokalu nr [...] położonego na parterze budynku oraz udział w lokalu nr [...] na II piętrze budynku. Jego zdaniem zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji wybór środka egzekucyjnego nie uwzględnia tych okoliczności. W skarżonym postanowieniu został bowiem obciążono grzywna w wysokości [...] zł, a gdyby organ wybrał inny środek egzekucyjny – wykonanie zastępcze, które zostało wycenione na kwotę [...]zł, to odpowiadałby do kwoty [...]zł, co oznacza, że w stosunku do niego wybrany środek egzekucyjny nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 7 § 2 u.p.e.a.
Podniósł, ze jako właściciel jedynie lokalu użytkowego położonego na parterze budynku cyklicznie przeprowadza remonty elewacji wokół swojego lokalu – wymienił witrynę, wyremontował ścianę, uzupełnił ubytki i zakończył inne prace remontowe elewacji – z własnych środków. Wskazał również na podejmowanie bezskutecznych starań aby nakłonić pozostałych współwłaścicieli nieruchomości do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z [...] września 2018 r.
Skarżący podniósł, że jest osoba w wieku 78 lat o znacznie ograniczonej możliwości prowadzenia spraw dotyczących nieruchomości wspólnej, z uwagi na stan przebyte choroby i stan zdrowia. Opiekuje się także schorowaną żoną oraz dwoma niepełnosprawnymi synami, których stan zdrowia również wymaga ciągłej opieki specjalistów.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem niniejszej skargi są rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, jako organów egzekucyjnych w przedmiocie nałożenia na Skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł za niewykonanie obowiązku niepieniężnego, nałożonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] września 2018r. polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul Grunwaldzkiej 14 w B. poprzez.:
- 1. skucie luźnych i odpadających tynków zewnętrznych na elewacjach ww. budynku,
- 2. wypełnienie spękań i ubytków tynku w ścianach frontowej i bocznej,
- 3. naprawę częściowo uszkodzonych i zużytych elementów dekoracyjnych fasady budynku, gzymsów oraz elementów dekoracyjnych fasady,
- 4. pomalowanie elewacji frontowej budynku i elewacji bocznych.
Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest, że ww. decyzja PINB z [...] września 2019r. pozostaje w obrocie prawnym. Obowiązki nie zostały wykonane (protokół kontroli obiektu z [...].10.2019 r.) i PINB wysłał do Skarżącego upomnienie z [...] października 2019r. (doręczone skutecznie [...] października 2019r.- zwrotne potwierdzenie odbioru), wzywające do dobrowolnego wykonania ww. obowiązków. Następnie PINB wystawił tytuł wykonawczy z [...] grudnia 2019r. (TW-2 nr [...]). Spełnione zostały tym samym przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Taka sama procedura została zastosowana także wobec pozostałych zobowiązanych współwłaścicieli nieruchomości.
Sąd zauważa przy tym, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno - prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Nadto w niniejszej sprawie nie mogą odnieść zamierzonego skutku zgłaszane zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 i 8 u.p.e.a.
Stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia – dalej jako "u.p.e.a.") w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązki wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.
Stosownie do art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe.
Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Argumentacja skargi w tym zakresie jest nie tylko ogólnikowa, lecz nadto nielogiczna.
Po pierwsze Sąd podziela ocenę organów egzekucyjnych, iż wobec wielości zobowiązanych - współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, dopuszczalne i wręcz konieczne było prowadzenie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środka egzekucyjnego wobec wszystkich zobowiązanych odrębnie. Każdy adresat nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z [...] września 2018r. jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 u.p.e.a. pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego.
Tożsamość zakresu odpowiedzialności za wykonanie nałożonych obowiązków nie oznacza bowiem "solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (vide: wyrok NSA z 23 marca 2010 r., sygn. II OSK 573/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA).
Ponadto w myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Bez względu więc na to, ile zostało wystawionych tytułów wykonawczych, w których wskazano odrębnie podmioty zobowiązane, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (tu: wykonanie określonych robót i czynności budowlanych), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Dlatego prawidłowo przyjęły organy orzekające, że obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów (vide m.in.: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1629/11, dostępny j.w.).
Przede wszystkim z przepisów tych nie wynika ograniczenie odpowiedzialności do wysokości udziałów we współwłasności. Słusznie organ odwoławczy uznał zatem, że brak jest w sprawie podstaw do czynienia ustaleń w zakresie wysokości udziałów poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości. W konsekwencji, nie ma w sprawie przeszkód do prowadzenia postępowania egzekucyjnego odrębnie w stosunku do każdego zobowiązanego. Umacnia to cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Wszakże wykonanie obowiązków przez któregokolwiek ze zobowiązanych zwolni pozostałych w tym zakresie. Przy czym kwestia dalszych rozliczeń wzajemnych rozliczeń pomiędzy zobowiązanymi współwłaścicielami nieruchomości pozostaje poza przedmiotem regulacji przepisów Prawa budowlanego, jak również u.p.e.a.
Sąd podziela też w pełni pozostałe rozważania organu odwoławczego, co do kwestii wykonalności przedmiotowego obowiązku, dopuszczalności egzekucji i co do adekwatności zastosowanego środka egzekucyjnego i jego miary.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nadzoru budowlanego dokonały wyboru właściwego środka egzekucyjnego. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla Skarżącego niż wykonanie zastępcze. Z tym należy się zgodzić. Bez wątpienia mniejsze są bowiem koszty robót budowlanych i czynności budowlanych związanych z remontem kamienicy, czy to metodą gospodarską, samodzielnie przez zobowiązanych, bądź przy pomocy innych osób lub przedsiębiorstwa budowlanego, aniżeli zlecenie wykonania zastępczego przez organ egzekucyjny profesjonalnemu podmiotowi – wykonawcy. Chociaż wykonawca jest zobowiązany dochować należytej staranności przy jego realizacji, to ewentualnie szkody powstałe w toku wykonania zastępczego wskutek ryzyka obciążałyby zobowiązanego.
Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11 – dostępny w bazie LEX nr 1410753). Niewątpliwie takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wykonania robót budowlanych przez podmiot nie posiadający co do zasady prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe dla Skarżącego także dlatego, że kosztami wykonania robót ostatecznie obciąża się zobowiązanego. Należy przy tym zauważyć, iż zgodnie z art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek Zobowiązanego. Stosownie zaś do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone. Pogląd niniejszy znalazł odzwierciedlenie w wyroku NSA z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1029/15, w tezie którego wskazano, że co do zasady, grzywna w celu przymuszenia zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu p.b. jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny.
Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego (art. 127 i 128 u.p.e.a.) - co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 134 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany nie wpłacił w oznaczonym terminie określonej w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego (art. 128 § 2 u.p.e.a.) lub kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego wskazanej w wykazach doręczonych zobowiązanemu w myśl art. 133 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję tych należności stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
Resumując, koszty związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być zatem znacznie dotkliwsze niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Sąd podkreśla, że dobrowolne przystąpienie przez współwłaścicieli nieruchomości do wykonania przedmiotowych obowiązków, daje szansę uniknięcia dalszych ujemnych skutków niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Nie ma przy tym racji Skarżący domagając się uznania wykonania zastępczego za mniej uciążliwy środek egzekucyjny. W przekonaniu Skarżącego bowiem, koszty wykonania zastępczego powinny być bowiem określone z uwzględnieniem wysokości udziałów we współwłasności. Twierdzenia Skarżącego w tym zakresie nie znajdują jednak oparcia w przepisach u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie wierzytelność (obowiązek wykonania określonych robót budowlanych) jest jedna. Istnieje jedynie wielość dłużników wynikająca ze współwłasności nieruchomości. Solidarność dłużników na gruncie prawa cywilnego nie stanowi kryterium podzielności wierzytelności w rozumieniu art. 379 i nast., na gruncie prawa administracyjnego jest to zupełnie inne zagadnienie.
Pojęcia zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.) nie można utożsamiać z podmiotem prawa i obowiązków ogólnie określonych w normach prawa cywilnego. Solidarność zobowiązanych jest instytucją materialnego prawa cywilnego. W rozumieniu przepisów u.p.e.a. zobowiązanym jest osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ustawodawca w przywołanym przepisie art. 1a pkt 20 u.p.e.a. wyraźnie obiektywizuje pojęcie zobowiązanego, nadając mu znaczenie stricte formalne, co zarazem wyklucza możliwość oceny jego statusu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, kształtujących stosunek prawny, który legł u podstaw decyzji nakładającej na stronę określony obowiązek. Skoro konstrukcja ta ma charakter cywilnoprawny to nie powinna być odnoszona do postępowania egzekucyjnego.
W niniejszej sprawie prawidłowo została również określona wysokość grzywny - zgodnie z treścią art. 121 u.p.e.a. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07 – dostępny na stronie jw.). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny, także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 u.p.e.a.
W ocenie Sądu, określając grzywnę w celu przymuszenia dla wykonania ww. obowiązków określonych ostateczną decyzją organów nadzoru budowlanego prawidłowo przyjął za podstawę jej nałożenia art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Organ odwoławczy, dochowując wymogów prowadzenia postępowania, uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny i podstawę ustalenia jej wysokości.
W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Po pierwsze - wysokość grzywny w sprawie niniejszej nie przekracza dopuszczalnej kwoty 10.000 zł i wbrew zarzutom skargi nie została ustalona w maksymalnej kwocie. Po drugie - poza uwagą nie może pozostać cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie Skarżący przez okres ponad 24 miesięcy nie podejmuje czynności dla wykonania nałożonych obowiązków. Jest to okoliczność istotna. Wymierzenie grzywny w kwocie znacznie niższej niż maksymalnie dopuszczalnej nie może być uznana w tych okolicznościach za zbyt wysoką, zwłaszcza, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Grzywna nie będąc karą musi być bowiem dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Okoliczności te są zasadnicze i organ egzekucyjny nie musi badać, czy grzywna jest adekwatna do kosztów wykonania prac remontowych, których Skarżący nie wykonał.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy działając w ramach uznania administracyjnego wywiązały się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej a nie innej wysokości grzywny stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). W świetle okoliczności sprawy, organy obu instancji prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania.
Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Nie ma tutaj też zastosowania (wbrew oczekiwaniom Skarżącego) wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze nie mają znaczenia. Kwota [...]zł nie jest nadmierna i powinna zapewnić skuteczność zastosowanego przez organy środka egzekucyjnego. Skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu wykonania określonych robót.
W okolicznościach sprawy bez znaczenia jest także podnoszony porozumienia między współwłaścicielami nieruchomości (zobowiązanymi) w kwestii remontu i zasad poniesienia jego kosztów. Tego typu okoliczność, nie stanowi przesłanki zaniechania egzekwowania obowiązku niepieniężnego wynikającego z przepisów prawa budowlanego.
Powoływanie się na "niemożność wykonania obowiązku" (niewykonalność) i brak zawinienia Skarżącego w zaistnieniu tej sytuacji nie może odnieść skutku także z innego powodu. Z przepisu art. 122 § 1 u.p.e.a. wynika, że w razie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanemu doręczane są dwa akty, a mianowicie odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Od każdego z wymienionych aktów przysługuje jednak inny środek zaskarżenia. W przypadku tytułu wykonawczego jest to prawo do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś od postanowienia o nałożeniu grzywny służy zażalenie. Różny jest zatem przedmiot zaskarżenia obu aktów. Przedmiotem zarzutów mogą być tylko okoliczności wyczerpująco określone w art. 33 u.p.e.a., zaś w zażaleniu można powoływać okoliczności nie wymienione we wskazanym przepisie. Oznacza to, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a. (w tym na niewykonalność obowiązku niepieniężnego – art. 33 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia).
W zażaleniu tym, można podnosić jedynie te okoliczności, które nie mogą stanowić przedmiotu zarzutów (vide: wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10– dostępne na stronie jw.). Zgodnie natomiast z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązany może korzystać jednocześnie z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art.
- 34) oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że Skarżącemu doręczono odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżący skorzystał zarówno z prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, jak i w tym samym zażaleniu zgłosił zarzuty. Tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z 1 grudnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 476/20 oddalił skargę R. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r. w przedmiocie zarzutów w postepowaniu egzekucyjnym.
Mając powyższe na uwadze sąd zważył, że zaskarżone postanowienie jest częściowo reformatoryjne, tj. zmienia postanowienie I instancji jedynie w pkt 2. Ostatecznie zmienione postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Z uwagi na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy je bowiem odczytywać komplementarnie z treścią częściowo jedynie zmienionego postanowienia PINB. Postanowienie zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organ egzekucyjny wypełnił wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
W tym stanie rzeczy wobec uznania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa - Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.). Stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz.1829), począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać zatem nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.