Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Burmistrz M. i Gminy P. K. odmówił skarżącej A. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią A. M. z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub w skrócie "uśr").
W następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącej od powyższej decyzji, w którym skarżąca zakwestionowała zasadność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o wskazane przez organ I instancji przesłanki z art. 17 ust. 1a i ust. 1b uśr, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz na okoliczności mające świadczyć o braku możliwości sprawowania opieki nad babcią przez jej czworo dzieci, związane m.in. ze stanem ich zdrowia, sytuacją rodzinną i odległym miejscem zamieszkania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we [...] decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, powołując jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przepis art. 17 ust. 1a uśr. SKO stwierdziło, że brak jest w sprawie okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci, które to w pierwszej kolejności zobowiązane są do sprawowania opieki nad matką, jako że z czwórki żyjących dzieci A. M., tylko jedno legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jednocześnie SKO wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie wpływa negatywnie na prawo jej opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na powyższą decyzję SKO skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca zarzuciła istotne naruszenie art. 17 ust. 1b uśr oraz art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w uzasadnieniu skargi wskazała na okoliczność sprawowania przez nią opieki nad babcią oraz brak możliwość wypełniania we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego względem babci przez jej dzieci z uwagi na stan ich zdrowia, sytuację rodzinną, materialną i miejsce zamieszkania. Skarżąca wskazał również, że córki A. M. zaproponowały jej wspólne zamieszkanie, ale A. M. odmówiła, nie chcąc opuścić własnego domu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art.17 ust. 1a uśr, a nie przepis art. 17 ust. 1b uśr.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w sprawie, w następstwie decyzji SKO, sprowadza się wyłącznie do oceny czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnej na podstawie art. 17 ust. 1a uśr. Odnośnie natomiast wskazanej przez organ I instancji dodatkowej przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, opartej o treść art. 17 ust. 1b uśr, SKO wskazało – zgodnie ze stanowiskiem skarżącej wyrażonym w odwołaniu - na brak podstaw do jej zastosowania w sprawie, które to stanowisko Sąd w całości podziela, mając na względzie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznający art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Przechodząc więc do głównej osi sporu, a więc możliwości przyznania skarżącej, jako wnuczce A. M. sprawującej nad nią faktyczną opiekę, świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki ma osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu, tj. czworo dzieci, które nie są małoletnie i z których troje nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem w sytuacji gdy nie zostały spełnione warunki określone w art. 17 ust. 1a uśr, wskazać należy w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ("kro") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 1a uśr osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ze wskazanych unormowań wynika, że okoliczność faktycznego sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja lub niepodejmowanie z tego powodu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 kro obciąża - krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, ale też w świetle przepisów art. 23 i art. 27 kro w zw. z art. 60 i 130 kro - małżonków. Przepisy kro ustalają przy tym następującą kolejność zobowiązanych: małżonkowie, zstępni przed wstępnymi, wstępni przed rodzeństwem, przy czym bliżsi stopniem wyprzedzają dalszych stopniem.
Jednocześnie określają one, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 kro). W świetle art. 129 § 1 kro obowiązek alimentacyjny zstępnych kształtuje się w ten sposób, że obciąża on zstępnych bliższych stopniem przed dalszymi zstępnymi. Obowiązek alimentacyjny dzieci osoby wymagającej opieki (jako zstępnych bliższych stopniem) wyprzedza więc obowiązek alimentacyjny wnuków tej osoby (jako zstępnych dalszych stopniem).
Z rozwiązaniem tym koresponduje regulacja określona w art. 17 ust. 1a uśr, z której wynika prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności dla osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a dopiero w następnej kolejności dla osoby obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu. Matka i dzieci są osobami obciążonymi obowiązkiem alimentacyjnym, które są spokrewnione w pierwszym stopniu (dzieli je jedno urodzenie). Pomiędzy babcią a wnukami są zawsze dwa urodzenie, a zatem osoby te są krewnymi drugiego stopnia.
Tym samym stwierdzić należy, iż zarówno na tle przepisów kro, jak i uśr, obowiązek alimentacyjny dzieci względem matki, wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuków względem babci. Nie budzi też wątpliwości, że obowiązek alimentacyjny obciążonego w dalszej kolejności aktualizuje się dopiero w sytuacji niemożność wypełnienia obowiązku alimentacyjnego przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Przy czym dla potrzeb ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wprost i enumeratywnie wyszczególnił przypadki, kiedy taka sytuacja zachodzi. Stanowi o tym przepis art. 17 ust. 1a uśr, wskazując jednoznacznie, że osobom na których ciąży obowiązek alimentacyjny innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są kumulatywnie przesłanki wymienione w pkt 1-3, w tym i przesłanka określona w pkt 2, w postaci braku innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dalszym krewnym (w okolicznościach sprawy - obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym wnuczce osoby wymagającej opieki) przysługuje więc prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji zaistnienia ww. okoliczności z art. 17 ust. 1a uśr. W sprawie nie budziło sporu, i znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, że osoba wymagająca opieki ma osoby spokrewnione w pierwszym stopniu - czworo dzieci, z których troje nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (jak też nie są małoletnie). Oznacza to, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wyszczególnione w art. 17 ust. 1a uśr, a tym samym, że skarżąca nie jest osobą objętą zakresem zastosowania art. 17 ust. 1a uśr, co w istocie wyklucza jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W sytuacji bowiem, gdy osoba wymagająca opieki ma osobę spokrewnioną z nią w pierwszym stopniu, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – w sprawie sytuacja ta odnosi się do trójki dzieci A. M., to z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczony jest krewny obciążony obowiązkiem alimentacyjnym inny niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Wynika to wprost z przepisów art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, dopiero bowiem wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 1a uśr pkt 1 uśr, jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki, jest jak podkreślono powyżej - orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ocena więc czy zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności dzieci osoby wymagającej opieki nie są w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, powinna być zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną wprost w art. 17 ust. 1a pkt 1 uśr, rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości niezbędnych do dokonania prawidłowej oceny czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki, nie posiadają ani organy, ani sądy.
Rygoryzm tego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W związku z powyższym przyjąć należy, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, której dzieci żyją - do sytuacji, w której dzieci osoby niepełnosprawnej legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie należy poddawać rozszerzającej wykładni.
W tej sytuacji uznać należy, że organy prawidłowo stwierdziły, że w sprawie nie zostały spełnione warunki wymienione w art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, co uniemożliwiło przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Skoro z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki ma czworo dzieci, z których troje nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym nie zaszły okoliczności, które pozwoliłby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym dzieci osoby wymagającej opieki, a tym samym prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego mogłyby zaś być rozpatrywane dopiero wtedy, gdyby wszystkie dzieci niepełnosprawnej A. M. nie były w stanie z przyczyn obiektywnych zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Przy czym, jak już wyjaśniono powyżej, zgodnie z wolą ustawodawcy, rolą organu w zakresie badania stanu zdrowia oraz możliwości sprawowania opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej jest w kontekście art. 17 ust. 1a pkt 1 uśr weryfikacja tego, czy legitymują się one stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Brak więc posiadania takiego orzeczenia przez trójkę z dzieci A. M. oznacza, że SKO prawidłowo orzekło, że skarżącej nie może zostać przyznane wnioskowane świadczenie.
Zdaniem Sądu w sprawie nie było podstaw do odstąpienia od wykładni literalnej art. 17 ust. 1a uśr. Przede wszystkim co podkreślono powyżej ani sąd, ani organy nie posiadają fachowej wiedzy medycznej do przeprowadzenia oceny czy dzieci osoby wymagającej opieki z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności mogą sprawować opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia, które ustawodawca wskazał, jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny.
Natomiast jakakolwiek subiektywna ocena czy to osoby zainteresowanej świadczeniem lub samego podopiecznego, czy też orzekającego organu lub sądu, nie może zastąpić obiektywnego kryterium oceny stanu zdrowia, wskazanego przez ustawodawcę. Należy przy tym podkreślić, że wskazywany przez skarżącą brak woli A. M. opuszczenia miejsca zamieszkania i wspólnego zamieszkania z jedną z córek jak i chęci korzystania przez nią z usług opiekuńczych, czy też odległe miejsce zamieszkania córek A. M. od osoby wymagającej opieki nie stanowią relewantnych prawnie okoliczności mogących stanowić podstawę do aktualizacji uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. W tym wypadku to bowiem określona wola osoby wymagającej opieki, czy też okoliczność braku zorganizowania opieki w formie uwzględniającej trudności związane z odległym miejscem zamieszkania dwójki dzieci A. M. (świadczenia w naturze, zorganizowanie pomocy osoby trzeciej) stanowią przeszkodę do świadczenia opieki przez dzieci A. M., a nie warunki wyszczególnione przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1a uśr. Z punktu widzenia zakresu zastosowania art. 17 ust. 1a uśr nie mają przesądzającego znaczenia także obowiązki osobiste wobec innych członków rodzinny świadczone przez dzieci A. M..
W związku z powyższym, wobec niespełnienia w sprawie warunków określonych w art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi, Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa orzekł o jej oddaleniu.