Uzasadnienie
P. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...].SL Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w T. (dalej jako: "ZZ w T."), na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm. - dalej jako: "Prawo wodne") ustalił w formie informacji kwartalnej Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "N. S.: w T. (dalej jako: ROD "N. S.") za okres III kwartału 2018 r., opłatę zmienną w wysokości [...] PLN za pobór wód powierzchniowych.
P. z dnia [...].07.2019 r., ROD "N. S." złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością opłaty, ustalonej w powołanej informacji podnosząc, że w jego ocenie ZZ w T. błędnie określił cel poboru wód powierzchniowych, dokonywany przez ROD "N. S.", jako cel wymieniony w art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy - Prawo wodne. Ponadto powołując się na treść protokołu kontroli gospodarowania wodami nr [...] z [...] lipca 2018 r. sporządzonego przez ZZ w T., wyraził stanowisko, że pobór wód powierzchniowych dokonywany przez ROD "N. S." jest związany z celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a więc brak jest podstaw do naliczania opłaty zmiennej.
W dniu [...] lipca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] na skutek reklamacji złożonej przez skarżącego, wydał decyzję znak: [...] ustalającą wysokość opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r., dotyczącą poboru wód powierzchniowych do celów innych niż wymienione w art. 274 pkt 2 lit. a-zi Prawa wodnego.
Na skutek skargi złożonej na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 740/19 stwierdził jej nieważność.
W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy ZZ w T. ustalił, że w aktach sprawy znajduje się reklamacja złożona w dniu [...].07.2019 r., która jest podpisana przez Prezesa ROD "N. S." - E. L., a która omyłkowo nie została dołączona do dokumentów przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy w trakcie postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 740/19.
Dyrektor Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] po przeprowadzeniu ponownego postępowania, wydał w dniu [...] lutego 2020 r. decyzję nr [...] ustalającą wysokość opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r., dotyczącą poboru wód powierzchniowych do celów innych niż wymienione w art. 274 pkt 2 lit. a-zi Prawa wodnego.
Orzekający organ wskazał, że co prawda w protokole kontroli gospodarowania wodami nr [...] z [...] lipca 2018 r. ZZ w T. zamieścił informację o tym, że pobór wód powierzchniowych dokonywany przez ROD "N. S." jest związany z celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a więc brak jest podstaw do naliczania opłaty zmiennej, ale pismem nr [...].PG z [...] czerwca 2019 r. wyjaśniono, że taka kwalifikacja celu poboru była błędna.
Dyrektor Zarządu Zlewni w T. wyjaśnił, że w myśl art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2176, dalej jako: "ustawa ROD"), rodzinne ogrody działkowe (dalej jako: "ROD") są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienia standardów ekologicznych otoczenia. Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód służy do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.
W związku z tym, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie definiują pojęcia celów rolniczych, w ocenie organu administracji zasadne jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie równoważne/bliskoznaczne w stosunku do pojęcia celów rolniczych. Przykładowo ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez działalność rolniczą rozumie produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, chów, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb i innych organizmów żyjących w wodzie, a także uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermową hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowlę i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, chów i hodowlę dżdżownic, entomofagów i jedwabników, prowadzenie pasiek oraz chów i hodowlę innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych (PKWiU 02.20.13.0) oraz bambusa (PKWiU ex 01.29.30.0), a także świadczenie usług rolniczych.
Z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, co zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni w T. wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w piśmie poboru wód jest cel rolniczy.
Mając powyższe na uwadze Dyrektor Zarządu Zlewni w T. stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), przy czym działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z jako działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana.
ROD "N. S." korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta M. T. decyzją [...].[...].56.2015.jez [...] listopada 2015 r. na pobór wód powierzchniowych, co zdaniem organu administracji oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne.
Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2502). Zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w mł. Z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. b) rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą: dla innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w PKD [...] zł za 1 mł pobranych wód powierzchniowych. Opłata za pobór wód powierzchniowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty [...] zł, ilości pobranej wody powierzchniowej 4 187 mł i wysokości współczynnika różnicującego 2,8.
W skardze do Sądu ROD "N. S." wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji:
- - zaniechanie ustalenia, że PZD ROD korzysta z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczania opłaty zmiennej za usługi wodne, ewentualnie w jakim zakresie, a przez to zastosowanie w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki, na podstawie art. 274 pkt 2 lit. zj) ustawy prawo wodne, zamiast zwolnienia od opłaty w całości, względnie w części, a w pozostałym zakresie ustalenie opłaty w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo wodne.
Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
. art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej również: "urod"), przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
. art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".
. art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy - Prawo wodne przez bezzasadne zastosowanie,
. § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie,
. art. 274 pkt 3 lit. c, względnie także art. 274 pkt 3 lit. b), ustawy - Prawo wodne poprzez niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie stawek opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, pomimo że pobór wód powierzchniowych na cele rolnicze nie jest obciążony obowiązkiem uiszczania opłaty,
. § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie stawek opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, pomimo że pobór wód powierzchniowych na cele rolnicze nie jest obciążony obowiązkiem uiszczania opłaty,
. art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię.
W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności, skarżący wskazał, że organ w następstwie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, odstąpił de facto od dokonywania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji nie ustalił, pomimo stanu faktycznego przemawiającego za takim wnioskiem, że ma do czynienia z poborem wód z ujęcia powierzchniowego do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, ewentualnie w jakim zakresie pobór ten służy również innemu celowi.
Powyższy wniosek, zdaniem skarżącego znajduje uzasadnienie również w pominięciu przez organ, iż pobór wód następuje na potrzeby ROD w oparciu o decyzję - pozwolenie wodnoprawne nr [...].jcz z dn. [...] listopada 2015 r., w którym wskazano, iż woda jest wykorzystywana do nawadniania gruntów i upraw.
Zaniechanie to w ocenie skarżącego powoduje, że nie jest możliwe ustalenie, czy pobór dokonywany z ujęcia, którego dotyczy decyzja, korzysta w całości, czy też w części ze zwolnienia, wynikającego z art. 274 pkt 3) lit c) Prawa wodnego, a powyższe czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art., art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 KPA.
Argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji, zdaniem skarżącego czyni również racjonalnym wniosek, że zapadła ona z naruszeniem art. 7a § 1 KPA, według którego, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zawarty w uzasadnieniu wywód, mający uzasadnić wykładnię pojęcia "cele rolnicze" czyni usprawiedliwionym wniosek, że interpretując niejasny przepis, organ - wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a kpa - nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty, na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny dla strony.
Dla wyjaśnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, istotną okolicznością zdaniem skarżącego jest fakt, że przepisy ustawy - Prawo wodne nie definiują pojęcia "celów rolniczych", a powyższe czyni zasadnym odwołanie się do znaczenia, jakie temu pojęciu można nadać na gruncie innych aktów funkcjonujących w krajowym porządku prawnym, w którym brak jest przepisu definiującego wprost pojęcie "celu rolniczego". Jednak treść art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje podstawę dla wniosku, że definiuje on pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario. Mianowicie stanowi on, że ilekroć mowa w ustawie o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.
Za pomocniczym sięgnięciem do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby interpretacji postanowień ustawy - Prawo wodne, zdaniem strony skarżącej przemawia przedmiot regulacji tych aktów, gdyż obie ustawy tworzą ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji. Wniosek ten staje się oczywisty, jeżeli porównać treść art. 1 ustawy - Prawo wodne stanowiącego, iż ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi oraz art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiącego, że ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów.
W ocenie skarżącego z powyższego wynika, że oba akty służą realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych - związanych z ochroną zasobów naturalnych, a różnice wynikają z kategorii zasobów objętych ochroną przez ustawy, dlatego okoliczność ta czyni zasadnym wniosek, że dla ustalenia znaczenia pojęć niezdefiniowanych w ustawie - Prawo wodne, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest aktem adekwatnym.
Okoliczność ta w ocenie strony skarżącej ma szczególne znaczenie z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, gdyż art. 5 urod (pominięty w rozważaniach przez organ) przesądza, iż ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Ponadto art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nakazuje uznać, że z uwagi na ustawową funkcję działki w ROD, zużycie wody w ROD następuje w celu nawadniania upraw. Fakt pominięcia znaczenia tej regulacji przez organ czyni zasadnym zarzut jej pominięcia, względnie niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania.
Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w ocenie skarżącego zasadnym jest wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Mianowicie art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że "ilekroć mowa w ustawie o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych". Z kolei w art. 2 ust. 1 pkt 6 przedmiotowej ustawy, ustawodawca przesądził, że "gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: rodzinnych ogrodów działkowych".
Tym samym art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowanym a contrario, zdaniem skarżącego nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".
Dla ugruntowania powyższego poglądu, skarżący przywołał treść art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiący, że ochrona gruntów rolnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Trudno za logiczne byłoby przyjąć, aby zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy, co skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny, stanowiło przejaw działania, przed którym ustawa ma chronić grunty rolne, tj. przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne.
W kontekście przedmiotu niniejszej sprawy skarżący przywołał treść art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi i stwierdził, że jest oczywistym, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałaniu degradacji gleb, w tym szczególnie ich erozji. Logicznym będzie założenie, iż racjonalny ustawodawca na gruncie ustawy prawo wodne w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze, jak dobra chronione przez prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych opłatami (w przypadku poboru wód naziemnych), względnie potraktował ten pobór w sposób preferencyjny (w przypadku poboru wód podziemnych).
Zatem wykładnię prawa zastosowaną przez organ, w ocenie skarżącego należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy - tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych. Za powyższym wnioskiem przemawia również wykładnia historyczna, a także celowościowa, uwzględniająca całokształt regulacji odnoszących się do ROD.
Mianowicie, do dnia wejścia w życie ustawy - Prawo wodne, pobór wód (zarówno powierzchniowych, jak i podziemnych) na potrzeby nawadniania rodzinnych ogrodów działkowych korzystał z całkowitego zwolnienia z opłat (art. 294 pkt 5a) Prawo ochrony środowiska uchylony z dniem 1 stycznia 2018 r. przez art. 493 pkt 26 ustawy - Prawo wodne). Rozwiązanie to było jednym ze środków, którymi ustawodawca się posługiwał, mając na uwadze korzyści społeczne wynikające z funkcjonowania ROD, do których się odwołał w preambule ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Likwidacja wobec ROD dotychczasowego, całkowitego zwolnienia, była podyktowana zmianą ogólną, tj. rezygnacją, co do zasady, ze stosowania całkowitego zwolnienia z opłat za korzystanie z wód, w związku z implementacją prawa europejskiego.
Zdaniem skarżącego brak jest jednak jakichkolwiek przesłanek dla przyjęcia, że ustawodawca zmienił sposób postrzegania celu wykorzystania wody na potrzeby nawadniania ROD i odstąpił od jego "niekomercyjnego" traktowania. Wręcz przeciwnie, całokształt regulacji ustawowych odnoszących się do ROD, a przewidujących szereg "preferencyjnych" rozwiązań, nakazuje wnioskować, że dokonując wykładni prawa wodnego, organ winien uwzględnić znaczenie, jakie ustawodawca przywiązuje do instytucji ROD. W konsekwencji, w ocenie strony skarżącej wykładnia ta winna zakładać możliwie najmniej dotkliwe "fiskalnie" stosowanie prawa, dlatego można przyjąć, że wola ustawodawcy w tym zakresie jest wyrażona wprost w obowiązującym art. 6 ustawy o ROD stanowiącym, iż organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju ROD, a fakt pominięcia przez organ przywołanych przepisów i okoliczności, czyni zasadnym zarzuty naruszenia art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6) i art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Skutkiem dokonania błędnej interpretacji pojęcia "cele rolnicze" na gruncie ustawy - Prawo wodne, było w ocenie strony skarżącej błędne przyjęcie przez organ możliwości nałożenia na adresata decyzji opłaty zmiennej za usługi wodne przy zastosowaniu art. 274 pkt 2 lit. zj) ustawy - Prawo wodne, a okoliczność ta czyni zasadnym zarzut naruszenia przedmiotowego przepisu przez bezzasadne zastosowanie do ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. Analogicznie, w ocenie skarżącego należy postrzegać zastosowanie przez organ § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
Z tych samych względów, działanie organu zdaniem skarżącego naruszyło art. 274 pkt 3 lit. c (względnie także art. 274 pkt 3 lit. b) ustawy - Prawo wodne. W świetle przedmiotowego przepisu zasadnym jest bowiem przyjęcie, że pobór wód powierzchniowych do celów rolniczych na potrzeby nawadniania upraw, nie jest obciążony obowiązkiem uiszczania opłaty zmiennej, opłatą tą objęty jest wyłącznie pobór wód podziemnych, zaś w zakresie, w którym pobór ten służy do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi, stosuje się stawki zgodnie z art. 274 pkt 3 lit b). Z analogicznych względów zdaniem skarżącego należy przyjąć, że decyzja poprzez niezastosowanie naruszyła § 5 ust. 1 pkt 39 (względnie także § 5 ust. 1 pkt 38), rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
Zarzut naruszenia art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, skarżący podniósł z ostrożności procesowej, z uwagi na przywoływanie przedmiotowego przepisu przez organ, w innych sporach dotyczących opłaty wodnej z udziałem jednostek organizacyjnych PZD. Obciążając jednostki PZD opłatą wodną organ powołuje się na interpretację pojęcia "celu rolniczego" wywodzoną z pojęcia "działalności rolniczej", zdefiniowanego w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. Skarżący wskazał zatem, że przyjęta przez organ wykładnia art. 2 pkt 15, jest sprzeczna z wykładnią organów podatkowych, mianowicie w interpretacji indywidualnej z dnia [...] czerwca 2016 r., Dyrektor Izby Skarbowej w P. (w sprawie symb ILPP5/4512-1-94/16-4/KS) stwierdził, że niezależnie od powyższej definicji, cele rolnicze wykłada się szerzej niż samą działalność rolniczą, np. o prowadzenie ogródków przydomowych lub działkowych (tak: interpretacja Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z [...] maja 2013 r. nr [...]/MH: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt I FSK 1813/09).
Analogiczny pogląd wynika również z pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej symb. 0112-KDIL2-2.4012.125.2017.MŁ, odnoszącego się do wykładni w kontekście opodatkowania podatkiem VAT dzierżawy terenów pod ogród działkowy. Skarżący wskazał przy tym, że ścisłe odwoływanie się do definicji ujętej w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, na potrzeby definiowania pojęcia "cele rolnicze" jest o tyle wątpliwe, że w ustawie o podatku od towarów i usług ustawodawca wprost użył pojęcia "cele rolnicze" w innym przepisie. Mianowicie, pojawia się ono w załączniku nr [...] w poz. 23, co czyni zasadnym wniosek, iż dowodzenie, jakoby na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług pojęcie "działalności rolniczej" było tożsame z pojęciem "celu rolniczego", należy uznać za niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na wniosek, w postępowaniu uproszczonym.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył tego, czy pobór wód powierzchniowych przez ROD, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta M. T. decyzją nr [...].jez z dnia [...] listopada 2015 r., następuje do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, co w konsekwencji ma wpływ na wysokość opłaty.
Rozstrzygając ten spór należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/20 (wyrok dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA) wskazał, że "Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma więc cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia.
Ponadto, cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ustawodawca posługuje się w przepisach Prawa wodnego dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej".
Zgodnie z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 1256 i 1309), w ilości większej, niż średniorocznie 5 mł na dobę. W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", a następnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej". Przyjąć należy, że racjonalny ustawodawca nie nadaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń.
Nie można więc przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej". W art. 34 pkt 12 Prawa wodnego ustawodawca przyjął założenie, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym". Oznacza to, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres znaczeniowy".
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że "uchylony z dniem wejścia w życie Prawa wodnego, przepis art. 294 pkt 5a p.o.ś. stanowił, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis art. 294 pkt 6 p.o.ś. stanowił z kolei, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby "nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych" i gruntów leśnych. Przepis art. 294 pkt 5a p.o.ś. został dodany z dniem 19 stycznia 2014 r., na podstawie art. 60 ustawy ROD, równocześnie ze zmianą art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą tereny rodzinnych ogrodów działkowych zaliczono do gruntów rolnych w rozumieniu tej ustawy, obok m.in. użytków rolnych. Wejście w życie Prawa wodnego skutkowało uchyleniem art. 294 pkt 5a p.o.ś., jednak w Prawie wodnym wprowadzono nowe pojęcie "do celów rolniczych (lub leśnych) na potrzeby nawadniania gruntów i upraw", którym to pojęciem nie posługiwała się ustawa p.o.ś.
Nadal obowiązuje natomiast pojęcie "nawadniania użytków rolnych" (w odniesieniu do rolniczego wykorzystania ścieków - art. 84 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego). Aktualna pozostała także ochrona przed ustaleniem innego niż rolniczy użytkowania ogrodów działkowych (art. 2 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęciu "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" należy więc także przypisać szerszy zakres znaczeniowy niż pojęciu "nawadniania użytków rolnych". Oznacza to, że uchylenie art. 294 pkt 5a p.o.ś. nie wyklucza stwierdzenia, że pobór wód na potrzeby nawadniania terenów rodzinnych ogrodów działkowych następuje w celu rolniczym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki kierunek wykładni potwierdza także art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które określają wysokość (maksymalną i konkretną) stawki jednostkowej opłaty za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 mł na dobę.
Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego, zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na taki cel zwykłego korzystania z wód, w art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które dotyczą poboru wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, konieczne było zastrzeżenie, że przepisy te określają maksymalną i konkretną wysokość za pobór niestanowiący zwykłego korzystania z wód. Takie zastrzeżenie nie wynika z art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, do szczególnego korzystania z wód, które podobnie, jak usługi wodne (art. 389 pkt 1 i pkt 2 Prawa wodnego) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaliczono korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w ilości większej niż średniorocznie 5 mł na dobę.
Powszechne korzystanie z wód nie jest reglamentowane koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji porównanie art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia z art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia w związku z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia ustalenia stawki jednostkowej opłaty za usługę wodną (pobór wód) istotny jest wyłącznie cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia. Treść decyzji, którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego ma znaczenie rozstrzygające.
Pobór wód przez skarżącego odbywa się w granicach pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta M. T. decyzją nr [...].jez z dnia [...] listopada 2015 r. Zgodnie z art. 5 ustawy o ROD, rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Ochrona przewidziana w tej ustawie, do której odwołuje się art. 5 ustawy o ROD polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. Wynika z tego, że pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie można bowiem przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w innym celu niż rolniczy". Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1789/20 (CBOSA).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe oznacza, że w zaskarżonej decyzji błędnie określono wysokość opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych w oparciu o jednostkową stawkę tej opłaty określoną § 5 ust. 1 pkt 36 lit. b) rozporządzenia. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) i stosownie do § 14 ust. 1 pkt lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).