Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] (doręczonym w dniu [...] lutego 2022 r., a następnie w wersji skorygowanej w dniu [...] lutego 2022 r.), wydanym na podstawie art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej "pgik"), Wójt Gminy działając na wniosek, poinformował skarżących E. L. i R. L. o nadaniu numeru porządkowego "14B" dla budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w P., gmina Ł., przy ul. [...].
Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. skarżący poinformowali organ, że nie przyjmują nadanego numeru porządkowego z uwagi na jego wadliwość, po czym pismem z dnia [...] marca 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą czynność, domagając się jej uchylenia w zakresie nadania numeru 14B, ewentualnie uznania ją za bezskuteczną. Skarżący zarzucili organowi naruszenie:
- art. 47a ust. 5 pgik w zw. z § 6, 9 i 12 (w szczególności) rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r. poz.1368, dalej "rozporządzenie") gdyż:
- nadany numer nie został nadany wzrastająco i powoduje chaos, albowiem przed numerem domu 14B jest nadany numer domu 14, a przed nim jeszcze budynek o numerze 14A, a ponadto jak wskazano w uzasadnieniu skargi na ulicy prostopadłej do ulicy [...] znajduje się budynek o numerze 14C a za nim budynek o numerze 12,
- nadany numer powoduje dezorientację w zakresie ciągłości i logiki numeracji, a przede wszystkim stwarza utrudnienia dla orientacji dla służb takich jak pogotowie ratunkowe, straż pożarna czy policja, a także realne zagrożenia dla życia i zdrowia z powodu braku możliwości dotarcia służb pod właściwy adres na czas z powodu chaotycznego nadawania numerów porządkowych nieruchomościom znajdującym się w ciągu;
- art. 7, 8, 9, 10, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") poprzez:
- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak odpowiedzi na pismo skarżących i podniesione przez nich okoliczności i dowody,
- brak możliwości wypowiedzenia się przez skarżących co do zebranych przez organ dowodów i materiałów przed dokonaniem przedmiotowej czynności,
- brak uzasadnienia w zawiadomieniu o nadaniu numeru, co uniemożliwia zapoznanie się z argumentami organu w zakresie nadania numeru nieruchomości zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego i podstaw prawnych czynności organu.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie trzydziestodniowemu terminowi do jej wniesienia, ewentualnie - w przypadku uznania, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi - o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi organ wskazał, że nadanie numeru 14B nie narusza zasady przydzielania numerów wzrastająco, ponieważ numer ten jest zgodnie z logiką, jest większy niż numer 14 oraz 14A, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, dla której nadano numer 14B. Podkreślił, że bezpośrednio przy ulicy [...] znajduje się nieruchomość z nadanym numerem 14A i dla wszystkich służb numer 14B musi znajdować się po numerze 14A. Wyjaśnił, że wszystkie trzy ww. nieruchomości (domy na nich się znajdujące) oddalone są od siebie o 20 i 25 metrów, co w żaden sposób nie utrudnia orientacji w terenie i o ile właściciele prawidłowo, tj. zgodnie z przepisami je oznaczają, to nie powstaje problem opisywany przez skarżących. Zaznaczając, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności o charakterze technicznym w ramach uproszczonego postępowania oraz, że postępowanie to w założeniu sprowadza się jedynie do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości i zawiadomienia o tym fakcie podmiotów, które mają tytuł prawny lub władają nieruchomością, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie numer porządkowy został nadany zgodnie z przepisami pgik i rozporządzenia, a Wójt Gminy wykonał ciążący na nim obowiązek zawiadomienia o tym właścicieli nieruchomości, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia przepisów kpa. Organ wyjaśnił również, że działka numer [...] jest jedną z 15 działek, które powstały w wyniku podziału działki nr [...], na której znajdował się jeden dom z numerem porządkowym nr 14 oraz, że numery 14A i 14B zostały nadane dla nieruchomości znajdujących się przy samej drodze, tak aby właśnie zachować ład i porządek, a nieruchomości znajdujące się dalej od drogi mają kolejne litery alfabetu, nadawane w zależności od kolejności powstawania obiektów. Powołał się też na okoliczność niewyznaczenia drogi wewnętrznej, dla obsługi wydzielonych działek, która mogłaby zostać uchwałą Rady Gminy nazwana, co pozwoliłoby na nadawanie numerów przypisanych do tej właśnie drogi. Ponadto organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2022 r. wpłynęło do Urzędu Gminy zawiadomienie o nieprzyjęciu numeru 14B i, że uwzględniając zaistniałą sytuację jeszcze tego samego dnia odbyło się spotkanie w terenie na przedmiotowej nieruchomości, gdzie przedstawione zostało stanowisko organu, które podtrzymane zostało również w dniu [...] lutego 2022 r. w bezpośredniej rozmowie Wójta Gminy ze skarżącą. W toku wizji lokalnej okazało się, jak wyjaśnił organ, że problemu nie stanowi logika nadawanego numeru tylko fakt, że skarżąca domaga się nadania numeru 16 a nie 14B, co dodatkowo potwierdza prawidłowość nadanego numeru.
W przesłanym do Sądu piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r., skarżący podkreślili, że działki powstałe w wyniku podziału działki nr [...] nie były wszystkie ich własnością, że nie sprzedali oni żadnej wydzielonej działki i, że dostęp do nich nie odbywa się, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, na podstawie zapisanych w aktach notarialnych służebności przejścia i przejazdu. Poza tym skarżący podnieśli, że mogli by przyjąć numer [...] dla budynku na działce nr [...], jeżeli pomiędzy numerami 12 i 14 nie będzie numerów 14A i 14C, a w obecnej sytuacji najbardziej logicznym numerem dla budynku na działce nr [...] jest numer [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na zarzucane uchybienie terminu do wniesienia skargi. Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "ppsa") stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Jednocześnie jednak w zdaniu drugim ww. przepisu określone zostało, że Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Choć w sprawie niewątpliwie skarżący nie dochowali ww. trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi (skorygowane zawiadomienie o nadaniu numeru porządkowego zostało doręczone skarżącej E. L. w dniu [...] lutego 2022 r., a skargę nadano w placówce pocztowej w dniu [...] marca 2022 r., a więc po upływie trzydziestodniowego terminu liczonego od dnia dowiedzenia się o podjęciu czynności, tj. od dnia doręczanie zawiadomienia), to jednak Sąd uznał, że uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżących i rozpoznał skargę, biorąc pod uwagę okoliczność, że działający w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika skarżący nie uzyskali od organu pouczenia o trybie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową czynność oraz, że kierując do organu pismo z dnia [...] lutego 2022 r. wskazujące na wadliwość ustalenia numeru porządkowego, skarżący wnioskowali o ustosunkowanie się organu do wyrażonego w nim stanowiska, a zatem mogli oni pozostawać w przekonaniu, że organ udzieli im odpowiedzi i uwzględni ich stanowisko, a w związku z tym oczekiwać na odpowiedź organu, nie wnosząc skargi do sądu administracyjnego.
Dokonana natomiast przez Sąd kontrola legalności skutecznie zaskarżonej w sprawie [...] nadania numeru porządkowego dla budynku na działce nr [...], wykazała że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ppsa skarga do sądu administracyjnego przysługuje m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub [...] z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, że [...] polegające na nadaniu, odmowie nadania, zmianie i odmowie zmiany numerów porządkowych mają charakter [...] materialno-technicznych i jako [...] z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, podlegają kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 477/22, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Skoro czynności w przedmiocie nadania numeru porządkowego mają charakter materialno-techniczny, to nie są one podejmowane w sformalizowanych jurysdykcyjnych postępowaniach administracyjnych, zapewniających ich uczestnikom gwarancje procesowe właściwe dla typowych postępowań administracyjnych. Czynności tego rodzaju podejmuje się w postępowaniu o charakterze uproszczonym, sprowadzającym się w istocie do jednostronnego ustalenia przez organ numeru porządkowego nieruchomości, w ramach którego to ustawodawca przewidział jedynie konieczność określonego w art. 47b ust. 1 pgik zawiadomienia o tym ustaleniu właścicieli nieruchomości lub uwidocznionych w ewidencji władających nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07; postanowienie NSA z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 881/13 – dostępny jw.). Z uwagi na uproszczoną formę dokonywania czynności materialno-technicznej ustalenia numeru porządkowego, nie jest wymagane zawarcie w zawiadomieniu o dokonaniu tej czynności pisemnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób jaki tego wymaga przepis art. 107 § 1 pkt 6 kpa.
Mając zatem na względzie wskazany materialno-techniczny charakter czynności ustalenia numeru porządkowego oraz uproszczony charakter postępowania, w ramach którego podejmuje się tą czynność, a także uwzględniając okoliczność, że organ wykonał ciążący na nim obowiązek zawiadomienia właścicieli nieruchomości o nadaniu numeru porządkowego ze wskazaniem podstawy prawnej czynności, Sąd uznał, że zarzuty skargi naruszenia w sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tj. doprowadzić do stwierdzenia bezskuteczność zaskarżonej czynności z uwagi na niezapewnienie wskazanych w skardze gwarancji procesowych właściwych dla reżimu sformalizowanego, jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Podkreślić należy przy tym, że w sprawie sam stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, gdyż oznaczenie sąsiednich – w stosunku do działki nr [...] - nieruchomości przy ul. [...], zobrazowane na załączniku do pisma skarżących z dnia [...] lutego 2022 r., nie było sporne w sprawie, a jedynie skarżący i organ różnili się co do oceny konsekwencji z tego wynikających dla oznaczenia budynku na działce nr [...].
Odnosząc się natomiast do merytorycznej kwestii nadania numeru porządkowego budynkowi na działce nr [...], podnieść należy, że kwestia ustalenia numeru porządkowego została uregulowana w art. 47a pgik
Stosownie do treści art. 47a ust. 1 pgik ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy. W art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a pgik przyjęto, że ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania.
Numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o czym zawiadamia właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (art. 47a ust. 5 pgik).
Szczegółowe reguły dotyczące nadawania numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiany ustalone zostały przepisami rozporządzenia, które określa szczegółowy zakres informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizację i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępniania baz danych ewidencji oraz wzór wniosku o ustalenie numeru porządkowego budynku (§ 1 rozporządzenia). Z zapisów § 6 rozporządzenia wynika, że numery porządkowe przyjmują postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do n (ust. 1), że w przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej stosuje się liczbę całkowitą uzupełnioną wielką literą alfabetu łacińskiego od A do Z, wyłączając litery I, O, Q, a w przypadku wyczerpania liter alfabetu łacińskiego dopuszcza się użycie w numerze drugiej litery alfabetu łacińskiego od A do Z (10AA, 10AB,....), także wyłączając litery I, O, Q (ust. 2), że nadawanie numerów porządkowych związanych z określoną ulicą odbywa się w sposób wzrastający w określonym rozporządzeniem kierunku, liczbami nieparzystymi po lewej stronie ulicy i liczbami parzystymi po prawej stronie ulicy (ust. 11), że przy nadawaniu numerów porządkowych pozostawia się wolne numery pod prognozowaną zabudowę, uwzględniając ład przestrzenny w całej miejscowości lub ład w obrębie danej ulicy lub danego placu (ust. 12), a także że w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej (ust. 9). Zgodnie natomiast z § 9 pkt 6 rozporządzenia, aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany, dokonuje się, jeżeli istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie.
Powyższe rozwiązania prawa wskazują, że numery porządkowe powinny być nadawane w sposób wzrastający, powinny mieć one charakter unikalny oraz zapewniać ład i czytelność. Jednakże samo stwierdzenie wadliwości numeracji porządkowej, nie jest wystarczającą przesłanką do wprowadzenia zmiany numeracji porządkowej, ponieważ ta wadliwość powinna mieć dodatkowy skutek w postaci utrudnienia wykorzystywania numeracji. Oceniając w świetle tych kryteriów nadany budynkowi na działce nr [...] numer porządkowy 14B, Sąd stwierdził, że odpowiada on wymogom wynikającym z przepisów pgik oraz rozporządzenia. Analiza przedłożonego przez skarżących załączniku graficznego do pisma z dnia [...] lutego 2022 r., potwierdza stanowisko organu, że nadany numer [...] nie narusza zasady przydzielania numerów wzrastająco, ponieważ numer ten jest większy niż numer [...], który posiada budynek znajdujący się na działce usytuowanej bezpośrednio przed działką nr [...]. Nadany numer [...] jest też większy od numeru 14A przydzielonego budynkowi znajdującemu się na nieruchomości położonej również przed działką nr [...]. Numer porządkowy 14B spełnia zatem wymóg nadania numeru w sposób wzrastający, gdyż jest on wyższy od numeru 14 i 14A. Ponadto, co istotne w sprawie, wszystkie te trzy budynki położone są bezpośrednio przy ulicy [...] i w bezpośrednim wzajemnym sąsiedztwie (organ wskazał na odległość między nimi - 20 i 25 metrów). Tak bliskie położenie budynków podaje w wątpliwość, wskazywane przez skarżących utrudnienia w wykorzystywaniu ustalonej numeracji budynków. Jak natomiast wskazano tylko wadliwości numeracji utrudniające jej wykorzystywanie stanowią podstawę do aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany. Ponadto analiza ustalonych dla ww. budynków numerów porządkowych wskazuje, że to odnośnie numerów porządkowych 14 i 14A nie został ewentualnie zachowany wzrastający sposób nadania numeracji, a nie w przypadku budynku 14B. Zarówno bowiem nr 14 i 14A poprzedza numer 14B. Ponadto w aktualnym stanie, zobrazowanym na ww. załączniku graficznym, logiczna jest argumentacja organu, że skoro działka nr [...], na której znajdował się pierwotnie jeden dom z numerem porządkowym 14, uległa podziałowi, to wobec braku wydzielonej i nazwanej drogi wewnętrznej, dla budynków realizowanych na wydzielonych działkach stosuje się liczbę 14 uzupełnioną wielką literą alfabetu łacińskiego z założeniem, że nieruchomości znajdujące się dalej od drogi mają kolejne litery alfabetu w stosunku do nieruchomości znajdujących się przy samej drodze dla których (tj. dla budynków położonych na tych nieruchomościach) nadano numery 14A i 14B.
W tych okolicznościach Sąd nie stwierdził podstawy do zakwestionowania nadanego budynkowi na działce nr [...] numeru porządkowego 14B. Wymaga przy tym podkreślenia, że nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pgik, a regulacje pgik i rozporządzenia nie pozwalają mieszkańcom określać i wybierać we własnym zakresie numeru porządkowego dla własnej, jak i innych nieruchomości. Kompetencje w tym zakresie posiada jedynie wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Wobec powyższego, uwzględniając poczynione uwagi, Sąd uznał zaskarżoną [...] za zgodną z prawem, a zarzuty skargi za niezasługujące na uwzględnienie. W konsekwencji więc Sąd, działając na podstawie art. 151 ppsa, orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.