Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 października 2019 r., nr FN-ŚR.8252.SZO.18.2019, Burmistrz Aleksandrowa Kujawskiego przyznał mu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – M. P., na okres od 1 listopada 2019 r., do 31 października 2020 r.
Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. R. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że w przypadku ustalenia przez organ spełnienia przesłanek dla wydania ww. świadczenia rezygnuje on ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, ze skutkiem na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia 8 października 2020 r., nr ŚR.5233.78.2020, Burmistrz Aleksandrowa Kujawskiego, odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę. Jako powód odmowy organ wskazał brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego – zgodnie z orzeczeniem lekarskim – nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie. Organ stwierdził ponadto, że skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r., co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. również stanowi przeszkodę dla przyznania wnioskowanego świadczenia.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, decyzją z dnia 11 grudnia 2020 r., KO.411.1725.2020, uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował zasadność zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przepis ten nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym, którego niepełnosprawność nie powstała w okres wskazanych w tym przepisie. SKO stwierdziło nadto, że Burmistrz wadliwie zastosował art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Organ odwoławczy wskazał, że z treści wniosku wynika rezygnacja skarżącego z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc w świetle art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. organ I instancji winien zbadać, czy spełnione zostały przesłanki dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opisane w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a jeśli tak – uchylić decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy i rozpoznać merytorycznie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zauważył jednocześnie, że decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy nie wygasła jeszcze w dacie rozstrzygania przez organ I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 26 stycznia 2021 r., nr ŚR.5233.60.2021, Burmistrz Aleksandrowa Kujawskiego odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzony wywiad środowiskowy wykazał, iż niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego sprawującego opiekę nad matką nie jest bezpośrednim skutkiem konieczności sprawowania tej opieki, dopiero bowiem od 19 sierpnia 2017 r. matka skarżącego ma orzeczoną znaczną niepełnosprawność, a skarżący od kilkunastu lat korzystał ze świadczeń pomocowych jako osoba bezrobotna. Organ ponownie stwierdził, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest też w przypadku skarżącego art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 26 stycznia 2021 r. SKO stwierdziło, że o ile organ I instancji powielił błąd co do wykładni i stosowalności w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., to w ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykonuje opieki nad matką w wymiarze niepozwalającym mu na podjęcie zatrudnienia, a więc odmowa przyznania świadczenia była zasadna.
Na skutek wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargi, Sąd – wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. II SA/Bd 735/21 – uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę SKO do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie nie zostały wyjaśnione i omówione wszystkie istotne okoliczności związane z kwestią sprawowania opieki przez skarżącego nad jego matką. Organ nie odebrał bowiem od skarżącego oraz jego podopiecznej odpowiednich oświadczeń co do zakresu wykonywanych czynności opiekuńczych. Sąd zauważył, że przesłankę niewykonywania pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną organ pozytywne zweryfikował przy okazji procedowania wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] września 2021 r. Burmistrz Aleksandrowa Kujawskiego, decyzją z 12 października 2021 r., nr ŚR.5231.24.2021, przyznał specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r.
Pismem z 2 lutego 2022 r., skarżący wniósł o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w trybie art. 155 k.p.a., ze skutkiem na 31 sierpnia 2020 r.
Decyzją z 8 lutego 2022 r. nr ŚR.5231.4.2022, Burmistrz uchylił decyzję własną z 12 października 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że uchyla ją od dnia 1 lutego 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, po podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie odwołania od decyzji Burmistrza z 26 stycznia 2021 r., nr ŚR.5233.60.2021, uchyliło ww. decyzję i przyznało R. P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od 8 lutego 2022 r. na czas nieokreślony w wysokości miesięcznie: od 8 lutego 2022 r. do 28 lutego 2022 r.- 1589,30 zł oraz od 1 marca 2022 r.- 2119 zł.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uzupełnione postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku o sygn. II SA/Bd 735/21, wykazało, że potrzeby osoby wymagającej opieki, jak i pomoc ze strony skarżącego nie ogranicza się jedynie do zwykłych codziennych czynności, które można pogodzić z życiem zawodowym. Są to w ocenie SKO czynności charakteryzujące opiekę stałą, uniemożliwiającą skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Organ wskazał nadto, że skoro decyzja przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres 2021/2022 została uchylona z dniem 8 lutego 2022 r., a więc od tej daty ustała negatywna przesłanka zbiegu świadczeń.
R. P., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w części tj. w zakresie oddalającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 września 2020 r. do 7 lutego 2022 r." (po sprostowaniu pismem z 8 kwietnia 2022 r.), zarzucając naruszenie:
- 1) art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za wyżej wskazany okres, pomimo złożenia wniosku spełniającego wszelkie wymogi we wrześniu 2021 r.
- 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez pominięcie celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku oraz wyklucza możliwość zbiegu uprawnień konkurencyjnych,
- 3) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie, że w sytuacji skarżącego doszło do zbiegu świadczeń implikującego prawo do dokonania wyboru jednego z nich, co przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i skutkowało błędną konstatacją, że nie jest możliwe złożenie skutecznego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zobowiązanie organu do przyjęcia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zakwestionowana decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą powyższego były jednak wady dostrzeżone przez Sąd z urzędu, argumentacja skargi okazała się bowiem zasadniczo chybiona.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...).
Zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy pozytywnie rozstrzygnął co do wystąpienia opisanej w ww. przepisie przesłanki sytuacyjnej i nie jest to podstawą sporu pomiędzy stronami.
Spór w niniejszej sprawie skoncentrował się na zagadnieniu prawidłowego określenia daty początkowej, od której należało przyznać skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący zakwestionował legalność przyznania mu przez SKO – w drodze zaskarżonej decyzji reformatoryjnej - wnioskowanego świadczenia od daty uchylenia decyzji ustalającej dla strony prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego tj. od dnia 8 lutego 2022 r., domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. od dnia 1 września 2020 r.
Stosowanie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Niesporne w przedmiotowej sprawie jest, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. 8 września 2020 r. (data wpływu do organu wniosku), skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pobierał na mocy decyzji Burmistrza Aleksandrowa Kujawskiego z 29 października 2019 r., nr FN-ŚR.8252.SZO.18.2019, specjalny zasiłek opiekuńczy (przyznany na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.). Z treści ww. wniosku wynika, że skarżący wybierając świadczenie dla siebie korzystniejsze – wniósł o uchylenie decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym w sytuacji pozytywnej weryfikacji przesłanek dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Dla prawidłowego rozpoznania zawisłej sprawy kluczowym było dokładne prześledzenie zdarzeń mających znaczenie prawne w postępowaniu wywołanym wnioskiem z dnia 8 września 2020 r., kształtujących relację okresów, w jakich skarżący był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego, oraz okresu zapoczątkowanego wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja kończyła w instancyjnym toku postępowanie w sposób pozytywny dla strony (tj. ze stwierdzeniem zaistnienia przesłanek materialnoprawnych z art. 17 ust. 1 u.ś.r.), zasadniczą kwestią było ustalenie, w których okresach od września 2020 r. do czasu rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją w przedmiocie wniosku wobec skarżącego nie zachodził zbieg świadczeń blokujący możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Z analizy przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżącemu przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. (na mocy decyzji z dnia 29 października 2019 r.) oraz od 1 listopada 2021 r. do dnia 1 lutego 2022 r. (na mocy decyzji z 12 października 2021 r., nr ŚR.5231.24.2021). Uprawnienie przyznane decyzją z 29 października 2019 r. zostało skonsumowane przed dniem rozstrzygnięcia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne z dnia 8 września 2020 r., toteż rozstrzyganie przez organ o uchyleniu tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. byłoby bezprzedmiotowe. Uchylenie decyzji w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie może obejmować decyzji, która nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Od dnia 1 listopada 2020 r. ustała zatem przeszkoda w postaci zbiegu uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan ten utrzymywał się prawdopodobnie do dnia 31 października 2021 r. (od 1 listopada 2021 r. skutek wywarła decyzja Burmistrza z 12 października 2021 r., nr ŚR.5231.24.2021 o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że mimo toczącego się od 8 września 2020 r. postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący złożył 5 października 2020 r. wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres zasiłkowy. Pozostaje to zatem w sprzeczności z twierdzeniem skargi o dokonaniu jednoznacznego wyboru świadczenia korzystniejszego, w kontekście treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. - już przy wniosku z 8 września 2020 r. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący 11 stycznia 2021 r. wniósł o pozostawienie tego wniosku bez rozpatrzenia.
Następnie pismem z 13 stycznia 2022 r, organ I instancji poinformował SKO, że skarżący 11 października 2021 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieką nad matką, i że prawo to zostało przyznane decyzją Burmistrza z 12 października 2021 r. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r.
W tej sytuacji SKO, w toku ponownego rozpatrywania sprawy po uchyleniu decyzji tego organu prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 15 września 2021 r. sygn. II SA/Bd 735/21, uzupełniając materiał dowodowy m.in. zwróciło się do reprezentującego skarżącego radcy prawnego o złożenie oświadczenia czy w związku z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniosku je i wyraża zgodę na uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Burmistrza Miasta Aleksandrowa Kujawskiego o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2021/2022. W odpowiedzi z 2 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego wyraziła zgodę na uchylenie w trybie art. 155 decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, w celu ustalenia prawa wnioskodawcy do specjalnego do świadczenia pielęgnacyjnego. Do pisma dołączyła kopię wniosku o uchylenie decyzji do Burmistrza z oświadczeniem: "w ślad za pierwotnie złożonym wnioskiem, ponownie na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dokonując wyboru świadczenia) rezygnuję z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Tym samym, na podstawie art. 155 k.p.a. wnoszę o uchylenie aktualnie obowiązującej decyzji, ustalającej prawo wnioskodawczyni do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia niniejszego wniosku tj. 31.08.2020 r." W aktach sprawy znajduje się również kopia oświadczenia R. P. z 8 lutego 2022 r., w którym wnosi o "uchylenie szo od lutego 2022 r."
Decyzją z 8 lutego 2022 r. Burmistrz Aleksandrowa Kujawskiego, na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił decyzję własną z 12 października 2021 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1.11.2021 r. do 31 października 2022 r. Decyzja ta nie została zaskarżona przez wnioskodawcę w administracyjnym toku instancji.
W konsekwencji należy stwierdzić, że na skutek oświadczeń skarżącego wyrażających jednoznaczną wolę wyeliminowania z obrotu prawnego od lutego 2022 r. decyzji Burmistrza z 12 października 2021 r. przyznającej specjalny świadczenia zasiłek opiekuńczy, od dnia 1 lutego 2022 r. (w odniesieniu do tej daty szerzej w dalszej części uzasadnienia) odpadła przeszkoda przyznania stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W takiej sytuacji faktycznej i prawnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku zaskarżoną decyzją z 2 marca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekając reformatoryjnie wobec decyzji Burmistrza Aleksandrowa Kujawskiego z 26 stycznia 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchyliło powyższą decyzję w całości i przyznało R. P. świadczenie pielęgnacyjne od 8 lutego 2022 r. na czas nieokreślony w wysokości miesięcznie: od 8 lutego 2022 r. do 28 lutego 2022 r.- 1589,30 zł oraz od 1 marca 2022 r.2119 zł
Strona skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję: "w części tj. w zakresie oddalającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 września 2020 r. do 7 lutego 2022 r. wywodząc jedynie ogólnikowo, że świadczenie to winno zostać przyznane w związku z przepisami art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych od 1 września 2020 r. czyli od począwszy od miesiąca, w którym do organu wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Nadmienić należy, że profesjonalny pełnomocnik w toku postępowania podaje różne daty złożenia wniosku 31 sierpień 2020 r., sierpień 2021 r. tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek wpłynął do organu 8 września 2020 r. Powyższe stanowisko nie jest jednak zasadne.
W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.
Na tej podstawie, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego co do zasadniczych motywów rozstrzygnięcia, w szczególności ustalenia spełnienia wszystkich pozytywnych przesłanek przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia rodzinnego. Prawidłowo w tej sytuacji organ odwoławczy orzekł reformatoryjnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając wadliwą decyzję organu pierwszej instancji i orzekając merytorycznie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd zważył jednak, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które może mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy – z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, rozstrzygając ponownie sprawę decyzją z 2 marca 2022 r. SKO pominęło całkowicie nader istotną okoliczność, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem R. P. z 8 września 2020 r. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, odmiennie niż np. specjalny zasiłek opiekuńczy, nie jest przyznawane na okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2). W myśl ust. 4 art. 24 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 zdanie 1 u.ś.r.).
W aktach sprawy zalega orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z 6 listopada 2019 r. o zaliczeniu skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności od 28 września 2019 r. na stałe.
Wobec powyższego obowiązkiem organu orzekającego merytorycznie co do istoty sporawy zainicjowanej wnioskiem z 8 września 2020 r., wobec ustalenia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek ustawowych przyznania wnioskowanego świadczenia, była także szczegółowa ocena całego okresu od 1 września 2020 r. do wydania decyzji pod kątem istnienia ewentualnych przeszkód prawnych o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie nią nie wynika, aby organ w tym zakresie poddał ocenie zgromadzony materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie koniecznym do dokonania całościowej oceny istotnych okoliczności sprawy we wskazanym zakresie. Powyższe doprowadziło do nierozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – uprawnienie skarżącego mogło w konsekwencji zostać w sposób nieuzasadniony ograniczone w czasie.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przytoczone i ocenione wyżej okoliczności związane z brakiem możliwości kumulowania w tym samym czasie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. O ile zatem nie budzi wątpliwości, że w okresie, w którym wnioskodawca na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej pobiera jedno z tych świadczeń, nie może być mu przyznane to drugie, to nie wynika z akta administracyjnych przedłożonych do sprawy, aby skarżącemu zostało przyznane prawo do jakiegokolwiek świadczenia blokującego możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia w okresie od 1 listopada 2020 r. (po upływie okresu zasiłkowego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji Burmistrza z 29.10.2019 r.) do 31 października 2021 r. Decyzją z 12.10.2021 r. Burmistrz przyznał bowiem specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r.
Po drugie Sąd zważył, że Kolegium błędnie oceniło też skutki decyzji Burmistrza Aleksandrowa Kujawskiego z 8 lutego 2022 r. nr ŚR.5231.4.2022 uwzględniającej wniosek strony o uchylenie ww. decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości data tej decyzji, jak i to, że co do zasady wywołuje ona skutki prawne jedynie na przyszłość, a nie wstecznie (ex tunc). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym w wyjątkowych sytuacjach kiedy miałoby to służyć słusznemu interesowi jedynej strony postępowania, możliwe jest także uchylenie, na podstawie art. 155 k.p.a., obowiązującej decyzji z mocą wsteczną. Nie dotyczy to oczywiście decyzji, które już nie funkcjonują w obrocie prawnym (np. zostały wykonane, uchylone lub wygasły). Decyzja uchylająca Burmistrza z 8 lutego 2022 r. w rozstrzygnięciu nie określiła wprost daty uchylenia, z pewnością z tego powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że jej skutek nastąpił od dnia 8 lutego 2022 r. Jak już wyżej wskazano z uzasadnienia tej decyzji Burmistrza wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że organ ten: "uchyla panu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na matkę od dnia 1.02.2022 r."
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od 8 lutego 2022 r., odnosząc to (w uzasadnieniu decyzji) błędnie do daty decyzji uchylającej. O ile jednak uzasadnienie decyzji ma przede wszystkim objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, to w razie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia może ono służyć ustaleniu jego rzeczywistej treści i innych konsekwencji prawnych decyzji (vide: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2022). W niniejszej sprawie zaistniała zaś wątpliwość co do momentu ustania przeszkody w postaci zbiegu świadczeń, istotna dla prawidłowego określenia okresu, na jaki przyznać należy wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne.
W ocenie Sądu, w tym aspekcie okres przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po uchyleniu pozostającego w zbiegu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawidłowe odczytując treść decyzji uchylającej w jej całokształcie, tj. razem z uzasadnieniem, należało określić od 1 lutego 2022 r
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że sprawa z wniosku skarżącego nie została rozstrzygnięta w jej całokształcie. Zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie z powodu niedostatecznych ustaleń mających zasadniczy wpływ na wymiar okresu, w jakim skarżącemu winno zostać przyznane prawo do przedmiotowego świadczenie. Sąd nie przesądza, że we wskazanych okresach skarżący w istocie spełniał warunki do przyznania świadczenia. Analiza akt sprawy rodzi jednak w komentowanym zakresie istotne wątpliwości, których wyjaśnienie może skutkować rozstrzygnięciem korzystniejszym dla skarżącego. Organ odwoławczy nie udowodnił zaś, by istniały we wskazanych okresach inne przeszkody dla przyznania świadczenia. Organ odwoławczy nie ustalił przede wszystkim, czy skarżący we wskazanych wyżej okresach otrzymywał inne świadczenie powodujące zbieg uprawnień uniemożliwiający przyznanie świadczenia, o której wnioskowano pismem z dnia 8 września 2020 r. Powyższe oznacza, że sprawa została przez organ odwoławczy rozstrzygnięta z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7 k.p.a. ("w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli"), art. 8 § 1 k.p.a. ("organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania"), art. 77 § 1 k.p.a. ("organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy") oraz art. 80 k.p.a. ("organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona"). Naruszenia te, w ocenie sądu stanowią konsekwencję częściowo niewłaściwego zastosowania przywołanych wyżej przepisów materialnoprawnych
Zaskarżoną decyzję należało zatem uchylić w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
W odniesieniu do stanowiska wyrażonego w skardze Sąd wskazuje, że samo oświadczenie o rezygnacji z konkurencyjnego świadczenia nie wyklucza występowania negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Najpierw musi ustać prawo do pobierania wcześniejszego, konkurencyjnego świadczenia, jednego z wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy, by zaistniały przesłanki do przyznania świadczenia wnioskowanego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przepis ten nie obejmuje jednak sytuacji, w której wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami wpływa do organu w trwającym okresie pobierania świadczenia konkurencyjnego na podstawie innej decyzji ostatecznej.
Wskazać bowiem należy, iż na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i - zgodnie z zasadą trwałości decyzji - dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Wpływ wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i warunkowym oświadczeniem o rezygnacji z wcześniejszego świadczenia sam w sobie nie powoduje, by z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. Dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania zbieżnego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie jest zatem w sprawie istotne, kiedy – w sytuacji zbiegu uprawnień - wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale kiedy wygasła decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Niezależnie od powyższego zważyć należy, że stanowisko co do aktualnego wyboru konkurencyjnych świadczeń rodzinnych w toku niniejszego postępowania należy ocenić jako zmienne w czasie.
Wskazuje na to chociażby składanie w toku tego postępowania równolegle kolejnych wniosków o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, już po wygaśnięciu pierwotnej decyzji przyznającej to świadczenie na okres zasiłkowy 2019/2020. Jednoznaczny wniosek pełnomocnika skarżącego z 2 lutego 2022 r. oświadczenie z 8 lutego 2022 r. o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. "aktualnej" decyzji Burmistrza o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego – od lutego 2022 r., nie mógł skutkować z pewnością uchyleniem tej decyzji z mocą wsteczną.
Tym samym zarzuty skargi koncentrujące się na naruszeniu wskazanych przepisów w związku z odmową przyznania wnioskowanego świadczenia od dnia złożenia wniosku nie zasłużyły na uwzględnienie.
Wyjaśnić jednocześnie należy, że wniosek skarżącego o uchylenie decyzji we wskazanej w skardze części nie mógł odnieść zamierzonego skutku, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera tak określonej wyodrębnionej części. Decyzja stanowi o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od 8 lutego 2022 r. i nie dotyczy ani w rozstrzygnięciu ani jego uzasadnieniu odmowy przyznania świadczenia za wskazany w skardze okres. Nie jest zaś możliwym zaskarżenie decyzji w części, w jakiej ona nie rozstrzyga. Sąd poddał kontroli zaskarżoną decyzję w całości i z uwagi na opisane wyżej wady doszedł do wniosku, że winna ona zostać uchylona w całości, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji.
Mając świadomość, że zaskarżona decyzja stanowiła podstawę uprawnienia skarżącego, zaś zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, zasadnym było orzeczenie na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji o tym, iż zaskarżona decyzja wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku. Środki wypłacone skarżącemu na podstawie uchylonej niniejszym wyrokiem decyzji zachowują zatem podstawę prawną, a niniejszy wyrok nie będzie wiązał się z ryzykiem uznania pobranych od lutego 2022 r. świadczeń pielęgnacyjnych jako pobranych nienależnie.
Nadto wydając ponownie decyzję, uwzględniając powyższa ocenę i wskazania prawne Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może orzec mniej korzystnie niż w skarżonej decyzji. Z uzasadnienia wynika wprost, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winno zostać przyznane jednak co najmniej od 1 lutego 2022 r., a nadto po ewentualnym uzupełnianiu postępowania i weryfikacji wskazanych przez sąd okoliczności nie można wykluczyć, że także za wcześniejszy okres tj. od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.
O zwrocie kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego (480 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).