Uzasadnienie
Uwzględniając wniosek J. D. i K. D. z dnia 13 września 2010 r. złożony w uzgodnieniu z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości, Starosta R. decyzją nr [...] z dnia [...] udzielił im, pozwolenia na rozbiórkę budynków młyna, magazynu i mieszkalnego usytuowanych w P. na działce nr [..] przy ul. [...], zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym rozbiórkowym, określając jednocześnie warunki prowadzenia robót.
Powyższą decyzję doręczono m.in. Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków w T. Delegatura we W., bowiem mimo braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nieistnienia, w świetle art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w jego dotychczasowym brzmieniu wymogu uzgodnienia rozbiórki z wojewódzkim konserwatorem zabytków, zabytkowy budynek młyna elektrycznego był ujęty w ewidencji wskazanego urzędu. Nadto wszystkie wymienione obiekty zgodnie z zapisami uchwalonego w 1997 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego P., znajdowały się w strefie ochrony konserwatorskiej zabytkowych zespołów urbanistycznych i ruralistycznych "W."
W dniu 3 listopada 2010 r. do Starostwa R. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków informujące, że w związku z dokonaną ustawą z dnia 18 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 474) nowelizacją ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zabytkowy budynek młyna oraz strefa ochrony konserwatorskiej historycznej struktury przestrzennej P., w której położny jest ten obiekt podlegają obecnie ochronie wynikającej z powyższej ustawy i w związku z tym urząd opiniuje negatywnie możliwość rozbiórki budynku dawnego młyna ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Urząd powołał się również na przeprowadzoną 22 października 2010 r. lustrację wspomnianego obiektu, podczas której stwierdzono, że jakkolwiek jest on nieużytkowany i zaniedbany, to zachował się do chwili obecnej w stanie zadowalającym.
Postanowieniem z dnia [...] Starosta R. wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] o pozwoleniu na rozbiórkę wskazując w uzasadnieniu postanowienia na treść pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków oraz konieczność uzgodnienia z nim dokumentacji budowlanej wraz z wnioskiem inwestora.
Następnie wydanym w dniu [...] postanowieniem sygn. [...] Strosta R. orzekł o wstrzymaniu w oparciu o art. 152 § 1 i § 2 kpa wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynków młyna, magazynu i mieszkalnego.
Wydane rozstrzygnięcie organ uzasadnił uprawdopodobnieniem przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. - Delegatura we W., że decyzja zezwalająca na rozbiórkę budynków usytuowanych na działce nr [...] wydana została przy istnieniu okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania, bowiem zarówno budynek młyna, jak i strefa ochrony konserwatorskiej istniejącej struktury przestrzennej miasta podlegają przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkiem a stanowisko konserwatora w kwestii rozbiórki jest negatywne. W związku z tym może zachodzić prawdopodobieństwo uchylenia tegoż pozwolenia a wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji ma na celu wyjaśnienie ewentualnej ochrony prawnej obiektów przez WUOZ we W. Na powyższe postanowienie J. D. wniósł pismem z dnia 27 listopada 2010 r. zażalenie (zatytułowane jako odwołanie) wnosząc o jego unieważnienie oraz uznanie postanowienia wznawiającego postępowanie za bezprzedmiotowe.
Z zażalenia wynika, że wystąpił o rozbiórkę budynków ze względu na bardzo zły ich stan techniczny i możliwość zagrożenia dla życia i mienia osób trzecich, a także z uwagi na okoliczność, że ich remont i doprowadzenie do stanu użytkowego przekraczałoby koszty wyburzenia i wybudowania od nowa takich samych obiektów.
Wyżej wymieniony podniósł również, że już wcześniej – [...] uzyskał pozwolenie na rozbiórkę, do której jednak nie doszło z powodu braku środków finansowych. Niemniej jednak roboty rozbiórkowe rozpoczęte zostały wewnątrz budynków, by odciążyć połamany fundament i spękane ściany - rozebrano maszyny, stropy i część ścianek działowych. Według żalącego się zmienione przepisy nie powinny być stosowane do obiektu, którego rozbiórkę już rozpoczęto. Nadto w piśmie WUOZ we W. błędnie przyjęto, że młyn został wzniesiony około 1990 r., gdyż miało to miejsce w 1925 r., czego dowodzi załączone do zażalenia pismo.
Jak wynika z akt sprawy K. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] negatywnie rozpatrzył wniosek S. R. o uzgodnienie inwestycji polegającej na rozbiórce budynków młyna, magazynu i mieszkalnego, powołując się na art. 6 ust.1 pkt 1 lit. b,c, oraz art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postanowienie to zostało zaskarżone przez J. D. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Postanowieniem z dnia [...] sygn. [...] Wojewoda K. orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa o uchyleniu postanowienia Starosty R. z dnia [...] w części dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] w odniesieniu do budynku magazynu i budynku mieszkalnego oraz wstrzymaniu wykonania tejże decyzji w części dotyczącej budynku młyna.
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 października 2010 r. informujące, że budynek młyna ujęty jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków mogło stanowić podstawę do wstrzymania wykonania decyzji Starosty R. z dnia [...] wyłącznie w części dotyczącej rozbiórki budynku młyna, bowiem zgodnie ze znowelizowaną ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 22 ust. 5 - Dz. U. Nr 75, poz. 474) zabytki nieruchome z obszaru gminy nie wpisane do rejestru zabytków, lecz figurujące w wojewódzkiej ewidencji zabytków winny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Z tego też powodu Wojewódzki Konserwator Zbytków odmówił uzgodnienia rozbiórki obiektów znajdujących się na działce nr [...] jako że jeden z nich, młyn ujęty w wojewódzkiej ewidencji objęty jest ochroną konserwatorską, o której mowa w art. 7 pkt 4 ustawy dot. ochrony zabytków. Nadto w uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowienie wznawiające postępowanie w przedmiocie rozbiórki może być kwestionowane tylko w odwołaniu od decyzji kończącej wznowione postępowanie.
J. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie Wojewody K. wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji Starosty R. o rozbiórce w odniesieniu do budynku młyna i wskazując, że młyn wraz z budynkiem magazynu i budynkiem mieszkalnym stanowią jedną całość sztucznie rozdzieloną nazwami w ewidencji gruntów, gdyż są połączone ścianami, w których znajdują się otwory technologiczne i powstały w jednym czasie oraz, że stan techniczny wszystkich tych budynków jest jednakowo zły.
Nadto skarżący wniósł:
- - o wykreślenie budynku młyna z wojewódzkiej ewidencji zabytków, gdyż wpisany został do niej w latach 80-tych XX w. bez zgody właściciela, w 2004 r. wydano decyzję zezwalającą na jego rozbiórkę z tego względu, iż nie był objęty żadną z form ochrony konserwatorskiej, a prace rozbiórkowe zostały rozpoczęte, co spowodowało w obiekcie nieodwracalne zmiany i wobec tego nie ma do tegoż budynku zastosowania nowelizacja ustawy z dnia 18 marca 2010 r.,
- - o uznanie za bezprzedmiotowe postanowienia Starosty R. z dnia [...] wznawiającego z urzędu postępowanie w przedmiocie rozbiórki,
- - alternatywnie - o przywrócenie ważności niesłusznie wygaszonej decyzji Starosty R. z dnia [...] zezwalającej na rozbiórkę,
- - o uwzględnienie wszelkich nieprawidłowości zaistniałych w toku postępowania prowadzonego przez Starostę R. i Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków, pominiętych przez Wojewodę K. (dot. złego stanu technicznego młyna i wynikającego stąd zagrożenia, wygaszenia decyzji o rozbiórce z 2004 r., nieprawidłowości w postępowaniu pracownika WUOZ - Delegatura we W., błędnego potraktowania skargi do Wojewody jako odwołania wniesionego po terminie).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz, wskazując, że znaczna część zarzutów dotyczy działań innego organu - Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków.
W piśmie procesowym do Sądu z dnia 29 czerwca 2011 r. skarżący zawarł informację o uwzględnieniu jego zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz wydaniu nowego postanowienia uzgadniającego rozbiórkę przez tegoż Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, załączając jednocześnie kserokopie otrzymanych rozstrzygnięć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Uwzględniając skargę sąd wydaje wyłącznie rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, co oznacza, iż nie posiada kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych i rozstrzygania o prawach lub obowiązkach stron postępowania.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd w zakresie orzekania nie będąc związany granicami skargi (zawartymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną), jest jednak związany granicami sprawy określonymi przez jej przedmiot, przez który należy rozumieć, zakres praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną.
Ze względu na to, iż przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest incydentalne postanowienie procesowe dotyczące wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce młyna, przeto jako nie mieszczące się w jej granicach, poza oceną Sądu pozostają zgodność z prawem samej decyzji zezwalającej na rozbiórkę tego obiektu będącej przedmiotem wznowionego postępowania i konieczność jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, oraz postanowienie wznawiające postępowanie, a tym bardziej jeszcze legalność rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcie wcześniejszej decyzji o rozbiórce z dnia [...], jak też przede wszystkim kwestia wpisania budynku młyna do wojewódzkiej ewidencji zabytków pozostająca w kompetencjach nie Wojewody ani Starosty R. lecz innego specjalistycznego organu jakim jest Wojewódzki Konserwator Zabytków w T. Nie mogą być objęte niniejszym postępowaniem sądowym również zarzuty skargi dotyczące ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia rozbiórki prowadzonym przez organ ds. ochrony zabytków.
Stosując wymienione wyżej kryteria oceny postanowienia Wojewody K. w zaskarżonej części należało wniesioną skargę uznać za uzasadnioną.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wstrzymującego wykonanie decyzji Starosty R. z dnia [...] w zakresie dotyczącym rozbiórki budynku młyna stanowił art. 152 § 1 kpa.
Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Z treści art. 152 § 1 kpa wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek, wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu organu lecz ma on obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji ostatecznej, której dotyczy wznowione postępowanie, o ile nie zachodzi przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 kpa. Warunkiem sine qua non zastosowania powyższej regulacji jest zaś wykazanie okoliczności, z których wynika prawdopodobieństwo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej kończącej postępowanie dotknięte wadą lub wadami wyszczególnionymi w art. 145 § 1 kpa. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowienia z jednoczesnym przytoczeniem w motywach postanowienia okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy wznowieniowej oraz zakończonej w trybie zwyczajnym, jak również okoliczności prawnych które wskazują na tę konkretną przesłankę, a nadto - na omówieniu względów dla jakich, według organu możliwe jest uchylenie danej decyzji ostatecznej.
Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w następstwie wznowionego postępowania winna być przekonywująca i wyczerpująca, bowiem wstrzymanie wykonania decyzji należy traktować jako środek ostateczny, a zbyt szybkie, pochopne skorzystanie z tej instytucji może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Słowem użyte w art. 152 § 1 kpa określenie "prawdopodobieństwo" winno być traktowane jako konsekwencja rzetelnego zbadania okoliczności sprawy przy uwzględnianiu obowiązującego stanu prawnego (vide m.in. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r. II OSK 881/08 - dostępny w Internecie oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 stycznia 2009 r. II SA/Lu 386/08 - Lex 519761).
Zaskarżone postanowienie pozostaje w związku z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną zezwalającą na rozbiórkę młyna, wznowionym z urzędu z powołaniem się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa. Jednak uzasadnienie postanowienia Starosty R. wznawiającego postępowanie wskazuje, iż jego podstawą był wyłącznie pkt 6 art. 145 § 1, w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja to wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W uzasadnieniu tym bowiem powołano się na pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków i konieczność uzgodnienia z nim wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę wraz z dokumentacją budowlaną.
Także z postanowień organów I i II instancji rozstrzygających w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce wynika, że uznały one, iż podstawę wznowienia postępowania stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Obydwa organy wskazały na negatywne stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w kwestii rozbiórki w związku z figurowaniem zabytkowego budynku młyna w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz faktem, iż w myśl znowelizowanego ustawą z dnia 18 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 475) art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki ruchome z terenu gminy ujęte w wymienionej ewidencji winny być wpisane do gminnej ewidencji zabytków, co oznacza objęcie tego obiektu ochroną konserwatorską, o której mowa w art., 7 pkt 4 tejże ustawy. Jakkolwiek ustalenie, czy przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 6 kpa rzeczywiście istniała wymagało wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, to jednak wstrzymując w tym samym dniu wykonanie decyzji zezwalającej na rozbiórkę, co - jak wyżej wskazano- wymagało uprawdopodobnienia uchylenia tejże decyzji w następstwie wznowienia postępowania, Starosta R. oparł się wyłącznie na informacjach wynikających z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków - Delegatura we W. z dnia 28 października 2010 r. nawiązujących do unormowań ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pomijając okoliczność, iż podstawy materialnoprawne orzekania o rozbiórce obiektów objętych ochroną konserwatorską, w tym warunki uzyskania zezwolenia na rozbiórkę tej kategorii obiektów, zawarte są w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) konkretnie w jej art. 39 ust. 2 i 3. Tam też określono, w jakich sytuacjach rozbiórka wspomnianych obiektów wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Status prawny obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, a więc takich jak zabytkowy młyn w P. reguluje w odniesieniu do robót rozbiórkowych art. 39 ust. 3 wskazanej ustawy. Ze względu na to, iż - w świetle, treści tego przepisu obowiązującej do dnia 5 czerwca 2010 r. - uzgadnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wymagało tylko pozwolenie na rozbiórkę tego typu obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dacie orzekania w przedmiocie rozbiórki młyna, tj. w dniu [...] nie obowiązywał dla P. taki plan, zezwolenie na rozbiórkę wymienionego obiektu nie wymagało uzgodnienia przez organ d/s ochrony zabytków.
Nowelizacja art. 39 ust. 3 z mocą obowiązującą od dnia 5 czerwca 2010 r. wprowadzona ustawą z dnia 18 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 474) spowodowała, iż obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków dotyczy rozbiórki obiektów niewpisanych do rejestru zabytków a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Nadto w świetle unormowań przejściowych zawartych w art. 7 i 8 ust. 3 ustawy nowelizacyjnej, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydaje się w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b (obejmującym m.in. zabytki nieruchome ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków), przekazywanym przez wymieniony organ wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), i staroście w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, to jest od dnia 6 czerwca 2010 r.
Koniecznym zatem było wyjaśnienie przez Starostę R., czy w dacie wydawania decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na rozbiórkę młyna (bowiem przy wznowieniu postępowania ustala się, czy decyzja ostateczna dotknięta była wadą w chwili jej podejmowania) istniała już ewidencja, o której mowa w zacytowanej treści art. 39 ust. 3 prawa budowlanego, a jeśli nie, to czy przynajmniej do Starostwa R. wpłynął od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. wykaz zabytków wymieniony w przepisach przejściowych ustawy z 18 marca 2010 r., w którym ujęty byłby przedmiotowy młyn lub układ urbanistyczny, ruralistyczny, na terenie którego obiekt ten jest położony.
Brak jakichkolwiek rozważań i przekonywującej oceny w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego, w odniesieniu do przedstawionego wyżej stanu prawnego wynikającego z prawa budowlanego, prawdopodobieństwa uchylenia decyzji zezwalającej na rozbiórkę młyna po przeprowadzeniu wznowionego postępowania oraz nie konwalidowanie powyższego uchybienia przez organ II instancji, który ograniczył się do wskazania przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. dotyczących zakresu ochrony konserwatorskiej, w tym art. 7 pkt 4 tej ustawy nie obejmującego robót w postaci rozbiórek jest, zdaniem Sądu, równoznaczny z naruszeniem art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w związku z art. 152 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Nadto sentencja postanowienia Wojewody w zaskarżonej części nie odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt kpa (zawiera rozstrzygnięcie właściwe dla organu I instancji). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 lipca Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadniania wyroku.