Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy we Włocławku złożył skargę na uchwałę Rada Gminy Lubanie z dnia 17 grudnia 2019 r., nr VIII/92/2019, w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, zarzucając jej istotne naruszenie w § 4 ust. 4 przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 3, 5 i 9 w zw. z ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez wyjście poza zakres delegacji do ustalenia wysokości stawki opłaty, tj. ustalenie zerowej stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, "witaczy" itp. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Lubanie, działając na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej powoływana jako u.d.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) podjęła uchwałę nr VIII/92/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2019 r. poz. 7407.
W pierwszej kolejności Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Jak stanowi art. 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Rada Gminy w § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały naruszyła art. 40 ust. 3, 5 i 9 w zw. z ust. 8 u.d.p. poprzez wyjście poza zakres delegacji do ustalenia wysokości stawki opłaty, tj. ustalenie zerowej stawki opłaty zajęcie pasa drogowego i zaniechanie w takich wypadkach pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego. Art. 40 ust. 3 u.d.p. ustanawia bowiem ogólną regułę, w myśl której za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Oznacza to, że lokalny prawodawca, w zakresie powierzonej mu do uregulowania materii, nie może - jak to uczyniono w niniejszym przypadku - wprowadzić mocą aktu prawa miejscowego swoistego zwolnienia, polegającego na ustanowieniu zerowej stawki opłaty. Stoi to bowiem w oczywistej sprzeczności z powołanym wcześniej przepisami ustawy.
Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak również naruszanie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią w ocenie Skarżącego istotne naruszenie prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyrok NSA z 27.04.2022 r., III OSK 4832/21; wyrok NSA z 8.02.1996 r. SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r. Nr 3, poz. 90; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi kryteriami, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w zaskarżonym zakresie, znaczona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa.
Podkreślić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą one zatem wykraczać poza unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Uprawnienie gminnych organów uchwałodawczych do ustalania wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych wynika z ustawy o drogach publicznych, a konkretnie z art. 40 ust. 8 tej ustawy. Wskazany przepis stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Poza wynikającymi z art. 40 ust. 8 u.d.p. ograniczeniami wysokości stawki, w art. 40 ust. 9 ustawy wskazano, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty (pkt 1); rodzaj elementu zajętego pasa drogowego (pkt 2); procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni (pkt 3); rodzaj zajęcia pasa drogowego (pkt 4) oraz rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (pkt 5).
Jak wynika z przytoczonych przepisów, gminny uchwałodawca nie jest zatem niczym nieskrępowany przy ustalaniu przedmiotowych stawek opłaty. Stanowiące delegację ustawową przepisy ustawy zawierają ograniczenie maksymalnej wysokości stawek oraz inne wymagające uwzględnienia przez uchwałodawcę warunki. Opisane szczegółowe uregulowania dotyczące sposobu ustalania przez organy gmin przedmiotowych opłat są pochodną ustawowego obowiązku ich poboru. W art. 40 ust. 3 u.d.p. ustawodawca przewidział bowiem ogólną regułę, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.
W § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały zapisano tymczasem, że stawka opłat za zajęcie pasa drogowego za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, "wita czy" itp.
Stwierdzić zatem trzeba, że ww. zapis ustanawiający zerową stawkę z oczywistych względów narusza prawo. Uregulowana w art. 40 ust. 3 u.d.p. generalna zasada oznacza, że organ stanowiący prawo miejscowe nie może zrezygnować z poboru opłaty. Przeciwnie, zapis ten jednoznacznie obliguje organ do pobierania opłat. Kompetencja organu gminy sprowadza się w tym przedmiocie jedynie do ustalenia wysokości stawki, przy czym wartość ta musi uwzględniać określone przez ustawodawcę ramy. Całkowite zwolnienie z opłaty, do czego de facto sprowadza się zapis przewidujący "zerową" stawkę nie tylko ustawowych wytycznych nie realizuje, ale je rażąco narusza.
Prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 22.02.2012 r., II SA/Go 56/12, wskazał, że sformułowanie art. 40 ust. 3 u.d.p. "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wskazuje, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym (...). Zatem jej pobieranie jest obligatoryjne. Tożsame stanowisko zostało zaprezentowane przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 5.09.2012 r., II SA/Go 448/12, WSA w Łodzi w wyroku z 17.06.2021 r., III SA/Łd 130/21, WSA w Poznaniu w wyrokach z 26.10.2021 r., III SA/Po 567/21 i SA/Po 568/21 oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z 5.04.2022 r., II SA/Bd 1449/21.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza prawo, co stanowiło zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. podstawę do stwierdzenia nieważności wymienionego aktu w tym zakresie.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod internetowym adresem: "https://orzeczenia.nsa.gov.pl".
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.