Uzasadnienie
Decyzją z 15 grudnia 2021 r. nr 524.102.7.2013KP, Burmistrz Gminy i Miasta Janikowo odmówił S. O. (skarżącemu) umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzonego decyzją nr 524.102.6.2013KP z 22 lipca 2020 r. w łącznej kwocie 31.094,80 zł.
W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ wskazał, że decyzją z 22 lipca 2020 r. nr 524.102.6.213KP zostało stwierdzone, że skarżący nienależnie pobrał świadczenia rodzinne i został zobowiązany do ich zwrotu. Skarga na ostateczną decyzję SKO utrzymującą w mocy powyższą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 30 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Bd 1173/20. Skarżący został wezwany do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w określonym terminie, nie dokonał jednak tego zwrotu. W dniu 25 listopada 2021 r. wpłynął do organu wniosek S. O. o umorzenie należności. Na mocy art. 30 ust. 6 ww. ustawy organ dokonuje potrąceń zaległości z przysługującego świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na treść art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), Burmistrz wskazał, że trzyosobowa rodzina skarżącego uzyskuje miesięczny dochód (wynagrodzenie za pracę żony wnioskodawcy, świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacja z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem oraz renta syna wnioskodawcy) w wysokości 6660,45 zł, który nie należy do niskich.
Organ ustalił na podstawie zgromadzonych dokumentów, że miesięczna suma wydatków rodziny wynosi 2055,33 zł, na tej podstawie stwierdził, że dochody oraz budżet rodziny nie sprowadzają się do minimum socjalnego. Nie mają w tej sprawie zastosowania przepisy ustawy o pomocy społecznej
Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. o numerze SKO-4111/2157/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego sprawy, treści art. 30 ust. 9 u.ś.r. oraz kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", o czym mowa w ww. przepisie, SKO stwierdziło, że organ I instancji "zbadał i ocenił w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy. Organ I instancji ustalił i przedstawił okoliczności związane z sytuacją dochodową skarżącego, co przedstawił w sposób niebudzący wątpliwości w zaskarżonej decyzji". Dalej SKO stwierdziło, że spłata kredytów nie może stawiać skarżącego w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do wszystkich innych świadczeniobiorców.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. O. zarzucił, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej oceny jego ciężkiej sytuacji rodzinnej związanej z wychowywaniem niepełnosprawnego dziecka. Zdaniem skarżącego ta sytuacja powinna zostać wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie przedmiotowej należności. Podkreślił, że rodzina nie korzystała nigdy ze świadczeń z pomocy społecznej oraz zadania pomocy społecznej wynikającej z ustawy. Podniósł też argumenty kwestionujące zasadność decyzji uznającej, świadczenia pielęgnacyjne za nienależnie pobrane, a w konsekwencji zobowiązującej do ich zwrotu wraz z odsetkami.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiot kontroli w tej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 24 stycznia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Janikowo z 15 grudnia 2021 r. odmawiającą umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący kwestionuje ocenę organów obu instancji co do niewystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji jego rodziny, uzasadniających umorzenie wskazanej należności.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesądzające odniesienie się do przedmiotu sporu byłoby w ocenie Sądu przedwczesne, a to z uwagi na inne, zasadnicze naruszenie prawa procesowego, które zaistniało na gruncie zaskarżonej decyzji.
Z treści art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek zawarcia w decyzji organu uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika również z art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.
Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie, oraz zawierać odniesienie się do zarzutów przedstawionych przez strony w toku postępowania odwoławczego. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasadzie tej nie będzie odpowiadać takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.
Uzasadnienie jest zatem istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie budzi ponadto wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a., jak też w art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przepis powyższy, pozostając uznaniu organu kwestię zastosowania wobec strony dobrodziejstw komentowanej regulacji ("organ może") obliguje go do całościowej, dogłębnej oceny sytuacji rodziny osoby ubiegającej się o ulgę z tego przepisu. Musi wziąć pod uwagę wszystkie aspekty towarzyszące rodzinie (majątkowe, zdrowotne i życiowe) i to z uwzględnieniem każdego z członków rodziny (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Bd 1167/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analiza zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim jej uzasadnienia, wskazuje, że organ odwoławczy w zasadzie w ogóle nie rozpoznał sprawy z wniosku skarżącego ponownie w sposób merytoryczny. W ocenie Sądu organ odwoławczy ograniczył się do formalnej czynności utrzymania decyzji I instancji w mocy, nie pochylając się nad okolicznościami faktycznymi o pierwszorzędnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi tu o kompleksową ocenę, prawidłowo przy tym umotywowaną, czy w rodzinie skarżącego nie zachodzą takie okoliczności ("szczególnie uzasadnione okoliczności"), które umożliwiają zastosowanie wobec skarżącego ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu odsetek od nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy Janikowo nr 524.102.6.2013KP z 22 lipca 2020 r. Nie można uznać, by rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie składa w dominującej części z przytoczenia dotychczasowych okoliczności procesowych oraz teoretycznych rozważań dotyczących instytucji z art. 30 ust. 9 u.ś.r. (niezależnie od tego, czy trafnych, czy nie) pozwalało na poznanie toku rozumowania organu odwoławczego rozstrzygającego w przedmiocie wniosku o umorzenie należności, a pochodzącego przecież od strony, której właściwe są konkretne, indywidualne uwarunkowania rodzinne, majątkowe i zdrowotne.
Istotna jest tu zwłaszcza okoliczność wychowywania syna doświadczonego znaczną niepełnosprawnością (orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w aktach sprawy), do której organ nawet się nie odniósł. Nie odniósł się zresztą do żadnego z ww. aspektów sytuacji osobistej strony, ograniczając się za to do lakonicznego stwierdzenia, że spłata kredytów nie może stawiać w pozycji uprzywilejowanej strony względem innych świadczeniobiorców. Pomijając już, że stanowisko to nie stanowi dogmatycznej tezy nieznoszącej krytyki bez względu na okoliczności sprawy (zniuansować należy przecież ocenę sytuacji, gdy powzięty kredyt związany jest z dostosowaniem miejsca zamieszkania lub środka transportu do niepełnosprawnego członka rodziny, jak i w związku z jego specjalnymi potrzebami, w tym sprzętowymi), to przede wszystkim stwierdzić należy, że organ skomentował jedynie wycinek sytuacji majątkowej skarżącego, nie odnosząc go do całości uwarunkowań finansowych towarzyszących jego rodzinie, zwłaszcza w kontekście stałych wymogów niepełnosprawnego dziecka.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że organ I instancji prawidłowo zbadał i rozstrzygnął sprawę, odpowiednio w jego ocenie to uzasadniając. Powyższe wskazuje na szablonowy charakter uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Znamienne jest to, że całą zasadniczą część uzasadnienia Sąd był w stanie przytoczyć w części historycznej niniejszego uzasadnienia, która przecież w swej istocie ma być jedynie zwięzłym przedstawieniem stanu sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.).
Nie zostało zatem wyjaśnione, czy w ocenie SKO w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy występują szczególnie uzasadnione okoliczności umożliwiające zastosowanie wnioskowanej ulgi z art. 30 ust. 9 u.ś.r. w kontekście sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego. Sprawa zatem jawi się jako rozstrzygnięta przez SKO w sposób aprioryczny, nieumotywowany indywidualnymi okolicznościami towarzyszącymi wnioskodawcy. Żaden z organów nie rozpatrzył nadto ewentualnej możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia chociażby w części, co również obejmował przedmiot tej sprawy administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd dopatrzył się naruszenia przez SKO przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a., zasady postępowania dowodowego określonego w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 §1 oraz 80 k.p.a., jak również – niejako w efekcie - normy zawartej w art. 107 § 3 k.p.a. Konsekwencją powyższego było wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Oceni przede wszystkim, czy na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji jest w stanie rozstrzygnąć co do tego, czy w sprawie zaistniały, lub nie, szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny strony, ewentualnie uwzględniając możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Rozstrzygnięcie merytoryczne winno zostać w sposób wyczerpujący uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem indywidualnych aspektów sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego oraz odniesieniem się do zarzutów odwołania.