Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. [...] SA [...] – skarżąca, zwróciła się do Starosty [...] udzielenie wykazu zmian gruntowych dla księgi gruntowej tomu [...] karty [...] M. z uwidocznioną działką nr [...] o pow. [...] ha dla celów informacyjnych w celu załączenia do wniosku skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w [...].
Starosta [...] postanowieniem z [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 219 kpa i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2004 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), odmówił sporządzenia żądanego dokumentu.
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że wbrew użytej przez skarżącą nazwie – wykaz zmian gruntowych - żądanie w istocie dotyczyło sporządzenia dokumentu synchronizującego oznaczenie nieruchomości wg wpisu w księdze wieczystej z aktualnym stanem w ewidencji gruntów, tj. wykonanie wykazu synchronizującego, o którym mowa w art. 97 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a którego sporządzenie należy do jednostek wykonawstwa geodezyjnego, nie zaś do starosty.
W ocenie organu, dokument w postaci wykazu synchronizacyjnego, nie stanowi zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 i 218 kpa, a nadto sporządzenie go nie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej i nie zostało przez ustawodawcę powierzone żadnemu organowi administracji państwowej, w tym staroście, a zgodnie z Konstytucją R.P., wszystkie czynności organów administracji publicznej muszą mieć podstawę prawną. Organ stwierdził, że podstawy takiej nie stanowi art. 23 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani też § 51 ust. 1 pkt 2,3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), bo na podstawie tych uregulowań starosta przykładowo wydaje wpisy i wyrysy na żądanie określonych w przepisach podmiotów. żądana we wniosku czynność, jest - jak podkreślił organ - czynnością techniczno-geodezyjna, którą wykonują w ramach sporządzenia dokumentacji do celów prawnych, na zlecenie zainteresowanych stron, podmioty prowadzące w tym zakresie działalność gospodarczą (art. 43 pkt 2 w/w ustawy).
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wyjaśniła, że na jej wniosek o ustalenie położenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [...] obr. M., Starostwo Powiatowe w [...], pismem z [...] lutego 2007 r. wskazało księgę gruntową M. tom [...] karta [...]. Sąd Rejonowy w [...] odmówił tymczasem wydania odpisu księgi gruntowej M. tom [...] karta [...] jako zamkniętej z mocy prawa. W tych warunkach w ocenie skarżącej żądanie sporządzenia wyciągu z wykazu zmian gruntowych i podkładek przewłaszczeniowych z mocy prawa spoczywa na Staroście [...], jako reprezentantowi Skarbu Państwa.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia, organ wyjaśnił, że z wniosku skarżącej wynika, iż w istocie domaga się ona, w oparciu o art. 217 kpa, wydania zaświadczenia w postaci "wyciągu wykazu zamian gruntowych" o wskazanej przez nią treści, a więc potwierdzenia faktów i stanu prawnego wynikającego z ewidencji gruntów i budynków. W zaświadczeniu zaś organ, do którego skierowano żądanie uwzględnia będące w jego dyspozycji dane bez ich przetworzenia oraz poświadcza określony stan prawny uprzednio ustalony odpowiednim aktem prawnym, nie modyfikując go. Tymczasem, jak dalej wywodził organ, dane, których żąda skarżąca nie mieszczą się w zakresie danych wykazanych w aktualnej ewidencji gruntów i budynków.
W ocenie organu, w zaświadczeniu podaje się dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków bez ich przetwarzania, bowiem art. 24 w/w ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny składający się z map i rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów, przy czym informacje te są jeszcze i dostępne za odpłatnością.
Organ przytoczył też z § 51 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) stanowiący, że dane ewidencyjne są udostępnione w formie: komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, o których mowa w § 22-32 wypisów z rejestrów kartotek, wyrysów z mapy ewidencyjnej, plików komputerowych oraz informacji przekazanych ustanie i wizualnie.
Organ wskazał również, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r., w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122, zm. Dz. U. z 2003 r., Nr 176, poz. 1721), podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wyrys z rejestru gruntów lub inne dokumenty sporządzone na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Z uwagi więc na zajęte przez organ stanowisko, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę nie leży w uprawnieniach starosty wynikających z ustawy i rozporządzenia wykonawczego do ustawy, zachodziły przesłanki do odmowy sporządzenia żądanego dokumentu.
W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie § 44 pkt 2,4, i 6 oraz § 47 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 24 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nadto art. 7 i 8 kpa, polegające na błędnym uznaniu, że starosta nie jest upoważniony do sporządzenia wyciągu z wykazu zmian gruntowych dla ustalonej księgi wieczystej z wnioskowaną działką nr [...].
Skarżąca podniosła, że w świetle wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia starosta jest zobowiązany do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności i obrazowej weryfikacji danych ewidencyjnych, zaś celem aktualizacji operatu zobligowany jest podejmować stosowne czynności, w tym prowadzenie postępowania administracyjnego.
Ponadto, skoro starosta prowadzi ewidencję gruntów i budynków, to jest organem właściwym do udzielenia informacji poprzez wydawanie stosownych wypisów i wyrsów, a wyciąg z wykazu zmian gruntowych mieści się w kategorii dokumentów, których udostępnienie na uzasadniony wniosek strony jest obowiązkiem starosty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nadto dodał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga stanów prawnych, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Skarżąca tymczasem oczekuje, że żądanym zaświadczeniem Starosta [...] potwierdziłby, że działka nr [...] została wpisana przez sąd w księdze gruntowej tom [...] karta [...] M., w celu potwierdzenia tego wpisu, w ramach postępowania uwłaszczeniowego przed Wojewodą [...], co nie mieści się w upoważnieniu starosty wynikającym z ustawy, oraz rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.),
Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania.
W wyniku dokonanej oceny kwestionowanego postanowienia przy uwzględnieniu powyższego kryterium stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.
Na wstępie należy zauważyć, że treści żądania skarżącej nie należy utożsamiać z wnioskiem o załatwienie sprawy z zakresu administracji publicznej. Sprawą administracyjną w rozumieniu kpa, jest bowiem sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu. Sprawą administracyjną byłaby niewątpliwie na gruncie ustawy z dnia 17 maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne, sprawa o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w zakresie czy to podmiotowym, czy to przedmiotowym (art. 22 ust. 3). Przy stwierdzeniu przez organ braku podstaw do żądanej zmiany, wydaje się bowiem decyzję. Tymczasem w przedmiotowej sprawie żądanie skarżącej nie kwalifikowało się do rozpatrzenia go w ramach sprawy administracyjnej. Niewątpliwie starostowie prowadzący ewidencję gruntów i budynków udzielają na podstawie operatu ewidencyjnego składającego się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów – informacji o gruntach, budynkach i lokalach poprzez wydawanie stosownych wypisów i wyrysów, co ma oparcie w art. 22 ust. 1 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) Czynności te traktowane są jednak jako wystawianie zaświadczeń, zaś odmowa wydania takiego dokumentu ma formę postanowienia, o którym mowa w art. 219 kpa. Powyższa praktyka jest uznawana w orzecznictwie sądowym za właściwą.
Należy zwrócić uwagę na okoliczność, że zgodnie z art. 217 § 2 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli: - urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, lub też - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Jakkolwiek organy nie wezwały skarżącej do wykazania, że spełnia niezbędne warunki do uzyskania żądanego zaświadczenia ani też nie wyjaśniły tego zagadnienia, to jednak należało uznać, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że zaświadczenie, którego domaga się skarżąca ma służyć jako załącznik do wniosku uwłaszczeniowego (vide: k. 6 akt administracyjnych). Należało więc uznać, że skarżąca posiada interes prawny o jakim mowa w w/w przepisie.
Przedmiotem żądania było uzyskanie wykazu zmian gruntowych. Pojęcie "wykazu zmian gruntowych" jest pojęciem prawnie niedookreślonym, w szczególności brak jest ustawowej jego definicji. Pojęcie to występuje w przepisie art. 97 ust. 1 pkt 1 a ppkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta wymaga by wykaz zmian gruntowych był jednym z załączników do wniosku o podział nieruchomości, wśród których wymienia również: "wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej". Jakkolwiek ustawodawca nie zdefiniował pojęcia wykazu zmian gruntowych, to jednak odróżnił je od pojęcia wykazu synchronizacyjnego, które dookreślił już, wskazując, że pojęcie to odnosi się do rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków a danymi zawartymi w księdze wieczystej. Na taką też sytuację powołuje się skarżąca (działka nr [...] nie jest ujęta w dziale [...] księgi wieczystej, zaś według danych w ewidencji gruntów, przedmiotowa działka jest objęta księgą gruntową [...], która została zamknięta i przeniesiona do księgi wieczystej KW [...]).
Trafnie więc organy administracji uznały, że w istocie wnioskodawcy chodzi o sporządzenie wykazu synchronizującego, który dostosowałby oznaczania nieruchomości w księdze wieczystej ze stanem w ewidencji gruntów.
Zgodnie z art. 217 kpa, zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei z art. 218 § 1 kpa wynika, że organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia m.in., gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu (a contrario). Tak więc wydając zaświadczenie, organ stwierdza to, co jest mu wiadome, o niczym jednak nie rozstrzygając. Zaświadczenie jest tylko pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, wcześniej ustalonego odpowiednim aktem prawnym.
Nadto organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia, może przeprowadzać postępowanie wyjaśniające tylko w ograniczonym, koniecznym zakresie (nie takim, jak przed wydaniem decyzji administracyjnej). Oznacza to, że może opierać się tylko na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z będących w jego dyspozycji rejestrów, ewidencji i innych dokumentów - wyłączone jest zatem stosowanie określonej w art. 75 § 1 kpa, zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Poza tym, jak wyżej wskazano, organ nie może niczego potwierdzać, co nie znajduje w nich oparcia, a więc również stosować własnych ocen, czy wysuwać własnych wniosków.
Sporządzenie żądanego przez skarżącą wykazu synchronizacyjnego, w oczywisty sposób musiałoby być związane z badaniem przyczyn i podstawy prawnej nie ujęcia działki nr [...] w księdze wieczystej nieruchomości i udzielać niejako odpowiedzi na pytanie, czy winna w niej figurować, a to wymagałoby od starosty nie tylko przeanalizowania posiadanych przez niego rejestrów, map i innych dokumentów w operacie ewidencji gruntów, lecz również dokonania przeglądu chronologicznych wpisów w dziale I księgi wieczystej połączonego z badaniem złożonych do tejże księgi dokumentów, a więc zapoznania się z dokumentacją prowadzoną już przez inny podmiot - sąd rejonowy.
Skoro żądanie skarżącej wykraczało poza informacje z ewidencji gruntów i miało na celu weryfikację danych widniejących w księdze wieczystej poprzez przeprowadzenie odpowiedniej analizy porównawczej, orzekające w sprawie organy trafnie uznały, iż wniosek skarżącej nie może być załatwiony pozytywnie w oparciu o przepisy kpa, dotyczące zaświadczeń. Analiza danych porównawczych dotyczących aktualnej ewidencji i nieaktualnych danych zawartych w księdze wieczystej, stanowią w istocie swego rodzaju badania, polegające na przetwarzaniu danych, określane też w podobnych sytuacjach jako geodezyjna synchronizacja lub zabieg geodezyjny. Podjęcie się takiej analizy przez starostę, musiałoby nieuchronnie prowadzić do sytuacji, w której w prowadzonym postępowaniu byłoby więcej przedmiotu właściwego dla trybów weryfikacji niż dla trybu informacji właściwego dla wystawiania zaświadczeń, o których mowa w art. 217 i 218 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r. sygn. III RN 51/02).
Dane zresztą, których może udzielić organ w trybie wskazanych przepisów, nie mogą obejmować okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia (wyr. NSA z dnia 19 września 2005 r., II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64), a właśnie w takim postępowaniu istnieją możliwości prawne doprowadzenia do zgodności danych zawartych w księdze wieczystej z danymi wynikającymi z ewidencji, co przewiduje art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361 ze zm.), stanowiąc, iż w razie braku między nimi zgodności, sąd rejonowy – na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika – dokonuje sprostowania oznaczenia nieruchomości (dział [...]) na podstawie danych z ewidencji gruntów (do czasu wprowadzenia katastru nieruchomości).
Podkreślenia wymaga, że nie istnieją przeszkody, by sporządzenie wykazu synchronizacyjnego, jako geodezyjnej czynności technicznej, mogła zlecić skarżąca podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, posiadającemu uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii (art. 42 i 43 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Wykonany przez uprawnionego geodetę wykaz, po zaopatrzeniu w stosowną klauzulę Starosty [...] - organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, będzie stanowił podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (art. 21 ust. 1 ustawy).
Trafne jest również zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie, że czynności, jakie obligowany wykonywać jest starosta w celu zapewnienia uprawnionym podmiotom informacji o gruntach, lokalach i budynkach oraz ich formę, określono w art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 51 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i brak jest wśród nich wykazu zmian gruntowych, czy też wykazu synchronizacyjnego.
W związku z tym, wbrew zarzutowi skarżącej, przy wydawaniu powyższego, jak i poprzedzającego je postanowienia nie doszło do naruszenia art. 24 w/w ustawy, ani też do naruszeniu przez Starostę Bydgoskiego przepisów § 44 pkt 2, 6 i § 47 cyt. rozporządzenia, dotyczących aktualizacji i okresowej weryfikacji operatu ewidencyjnego.
Skarżąca nie wystąpiła o aktualizację - wprowadzenie zmian do ewidencji, lecz wnosząc o wykaz zmian gruntowych, chciała doprowadzić do dokonania w dziale I księgi wieczystej wpisu dotyczącego konkretnej działki, widniejącej w ewidencji. Ponadto nie było też w tym momencie przesłanek do dokonania aktualizacji ewidencji z urzędu w oparciu o ust. 2 § 46 cyt. rozporządzenia.
Skoro nie doszło do uzyskania przez starostę dokumentów uzasadniających zmianę w danych ewidencyjnych nieruchomości położonej w Maksymilianowie, to nie było też potrzeby wyjaśniania związanych z nimi wątpliwości w drodze postępowania administracyjnego, o którym mowa w § 47 ust. 3 rozporządzenia, zakończonego decyzją administracyjną.
Weryfikacja przez starostę danych ewidencyjnych ma natomiast - zgodnie z treścią § 54 rozporządzenia – charakter okresowy, planowany i dotyczy zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych oraz zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie.
Reasumując dotychczasowe wywody, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co czyni, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.)