Uzasadnienie
II SA/Bd 477/08
Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Rada [...] przyjęła "Regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]". W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, iż uwzględniając cześć z uwag zawartych w piśmie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. i z tekstu "Regulaminu" zostały usunięte zapisy § 11 ust. 6 zd. drugie, § 22 i § 40. Podniosła ponadto, iż nie zgadza się z twierdzeniem Wojewody, że z przepisu art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 74 ze zm.) nie wynika upoważnienie dla rady gminy do regulowania warunków umowy o współfinansowaniu lub budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz kwestii odbioru tak wybudowanej sieci, czego dotyczą zakwestionowane przez Wojewodę postanowienia zawarte w § 27 i 31 ust. 2 "Regulaminu". Wskazała, iż przepis art. 19 cyt. ustawy dotyczy określenia szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a więc nie ogranicza kompetencji rady tylko do określonej kategorii umów. Odnosząc się zaś do kwestionowanego przez Wojewodę zapisu zawartego w § 26 ust. 2 "Regulaminu", Rada wskazała, iż przepis ten nie może być odczytywany jako kreowanie obowiązku ponoszenia i ustalania podstaw do obliczania opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci. Zadaniem jego jest bowiem ograniczenie wysokości opłaty z tego tytułu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 25 ust. 3, § 26 oraz § 30 ust. 2 Wojewoda [...] podniósł, iż Rada [...] podejmując omawianą uchwałę w zakresie kwestionowanych zapisów przekroczyła granice upoważnienia do wydawania aktu prawa miejscowego - regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 25 uchwały ustalono zasadę odpłatności za wydanie warunków przyłączenia do sieci oraz kryterium wyliczania maksymalnej wysokości tej opłaty, do czego, w ocenie strony skarżącej, nie upoważnia rady gminy przepis art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Organ wskazał, iż "Regulamin..." uchwalony przez Radę [...] nie powinien wkraczać w kwestie uregulowane wyżej powołaną ustawą. Wojewoda wskazał, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, upoważniając radę gminy do określenia warunków przyłączenia do sieci, nie upoważnia jej jednak do wprowadzania z tego tytułu jakichkolwiek opłat. Aby rada gminy mogła nałożyć na obywateli jakiś rodzaj opłat wymagane jest zaś istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z przywołanego przepisu art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika również uprawnienie do regulowania kwestii, o których mowa w § 26 i 30 ust. 2 kwestionowanej uchwały. W wyżej wskazanych przepisach uchwały wskazano na możliwość zobowiązania osoby ubiegającej się o przyłączenie do wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz ustalono warunki umowy o wspólnym finansowaniu lub budowie, w tym kwestie odbioru i przejęcia tak wybudowanych urządzeń.
W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż przepis art. 19 ust.2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie ogranicza kompetencji Rady tylko do określonych kategorii umów i związanych z odbiorcami (czyli umów o zaopatrzenie w wodę). Podniosła, iż zaproponowana w uchwalonym przez nią "Regulaminie" regulacja pozwala przedsiębiorstwu i odbiorcy wspólnie ustalić, iż wydane odbiorcy techniczne warunki przyłączenia do sieci zezwolą odbiorcy na wykonanie przyłącza pod warunkiem budowy konkretnego urządzenia, najczęściej fragmentu sieci. Stwierdziła, iż Wojewoda błędnie odczytuje przepis § 26 uchwały jako kreujący obowiązek ponoszenia i ustalania podstaw do obliczania opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej. Przepis ten ogranicza jedynie wysokość opłat z tego tytułu, działa więc w interesie odbiorców usług. Rada [...] wywiodła przy tym, iż żaden przepis ustawy ani akt wykonawczy nie zakazuje w sposób wyraźny przedsiębiorstwu wodociągowemu pobierania takiej opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedmiotem regulacji zawartej w regulaminach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków powinny być:
- minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne,
- szczegółowe warunki i tryb zawierania umówi z odbiorcami usług,
- sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
- warunku przyłączenia do sieci,
- techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych,
- sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonania przyłączenia,
- sposób postępowania w przypadku nie dotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
- standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,
- warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Z powyższego zestawienia wynika, że spektrum zagadnień, które mogą być normowane w regulaminach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest bardzo szerokie. Nie oznacza to jednak, że organom administracji w tym zakresie przysługuje pełna swoboda przy kształtowaniu praw i obowiązków podmiotów uczestniczących w procesie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Omawiane regulaminy w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę mają bowiem charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowane w delegacji ustawowej na podstawie, której są tworzone. Po drugie należy pamiętać o tym, że wynikające z regulaminów rozwiązania w wielu przepadkach stanowią ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, w związku z czym podstawy do ich wprowadzania muszą być interpretowane w sposób zawężający a nie rozszerzający.
W tym konkretnym przypadku przedmiotem sądowej kontroli jest możliwość określenia w regulaminach zaopatrzenia w wodę odpłatności za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej, możliwości wybudowania przez osobę zainteresowaną przyłączenia do sieci ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz ustalono warunki umowy o wspólnym finansowaniu lub budowie urządzeń infrastruktury wodociągowo - kanalizacyjnej.
W art. 19 ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków upoważniono jednak radę gminy jedynie do określenia "warunków przyłączenia do sieci" oraz "sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza". W delegacji tej nie ma już mowy o możliwości wprowadzenia odpłatności za określenie warunków przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W związku z czym wprowadzone w tym zakresie rozwiązania zawarte w § 25 ust. 3 Regulaminu nie mają umocowania w obowiązujących przepisach prawa i jako takie podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Podobnie przedstawia się sytuacja w przypadku prób określenia przez organ uchwałodawczy w regulaminach tego co powinna zawierać umowa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wprawdzie granica między elementami regulaminu określonymi w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, a elementami umowy o dostawę, określonymi w art. 6 ust. 3 ustawy nie jest ostra, nie mniej jednak wydaje się, że kwestie o charakterze indywidualnym, tj. odnoszące się do konkretnego stosunku prawnego (konkretnej nieruchomości i konkretnego odbiorcy), winny być regulowane w umowie, zaś o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w regulaminie. Pogląd ten zdaje się potwierdzać zarówno wynikająca z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu okoliczność, iż regulamin jest aktem prawa miejscowego, jak i zawarte w art. 19 ust. 2 sformułowanie "tj. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami", "warunki określające możliwość dostępu do wody", "czy sposób załatwienia reklamacji", czy w art. 6 ust. 3 zwroty tj. "wzajemnych rozliczeń", "będących w posiadaniu odbiorcy", czy: "odpowiedzialność strony za niedotrzymanie warunków umowy" wskazujące wyraźnie na podmioty świadczonych usług (wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 335/06 niepublikowany).
Uwzględniając powyższy pogląd należy stwierdzić, że zagadnienia związane z ewentualnym przeniesieniem własności urządzeń kanalizacyjnych oraz problematyka ewentualnej odpłatności za określenie warunków przyłączenia mają charakter indywidualny. Należy zatem stwierdzić, że problematyka ta powinna stanowić ewentualnie przedmiot umowy, a nie przepisu prawa miejscowego i jako taka w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków jest nieprawidłowa.
Dlatego też rozwiązania w tym zakresie, które znalazły się w kontrolowanym regulaminie jako nie mające umocowania prawnego musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że również bez zakwestionowanych rozwiązań, regulamin może stanowić spójną całość Sąd na podstawie art. 155 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.