Uzasadnienie
Skarżąca C, spółka z o.o. w W, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T, z dnia [...] 2004r. Nr [...], którą organ ten po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2004r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy R, z dnia [,,,] 2001r.Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], oraz przyłącza energetycznego do stacji we wsi R. na części działki nr 79/21.
Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 6 lipca 2001r. Wójt Gminy R., powołując się na podstawie art. 1 ust2, art. 39 i art. 40 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 89, poz.415 ze zm./ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr F2-3484-TR4, oraz przyłącza energetycznego do stacji we wsi R. na części działki nr 79/21.
W dniu 15 listopada 2002r Barbara i Grzegorz S. wystąpili. o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazując, że przedmiotowa decyzja została podjęta bez ich udziału w postępowaniu administracyjnym, którego celem było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji mającej wpływ na ich uzasadniony interes prawny jako właścicieli nieruchomości R., na której zamierzają założyć dom spokojnej starości.
Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...], w oparciu o przepis art. 156§1 pkt7 kpa w związku z art. 46a ust.1 pkt1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] 2001 r. znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji organ ten podniósł, że wprawdzie Barbara i Grzegorz S. nie wskazali przesłanki do stwierdzenia nieważności, powołując się jedynie na treść art. 156 §1 k.p.a., ale SKO nie jest związane granicami wniosku o stwierdzenie nieważności i może podjąć rozstrzygnięcie z urzędu w celu ustalenia, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą powodującą z mocy prawa jej nieważność.
Dalej organ wskazał, że przepisem odrębnym ustanawiającym klauzulę nieważności, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z mocy art. 156 § l pkt 7 k.p.a. był art. 46a ust. l pkt l ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Regulacja ta dotyczyła tych decyzji, które zawierają rozstrzygnięcia w zakresie zabudowy lub zagospodarowania terenu pozostające w sprzeczności z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ przywołał treść miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] 1990r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość usytuowana była na terenie jednostki planistycznej o symbolu 1RPZ o ustaleniach: "Zakład Rolny podlegający przedsiębiorstwu PGR w Ł. Plan nie przewiduje powiększenia obecnej pow. zakładu z przeznaczeniem na obiekty inwentarsko - gospodarcze". W ocenie SKO, Wójt Gminy R. wydając decyzję lokalizacyjną pominął brzmienie przepisu art. 43 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i błędnie przyjął, iż wszystko, co nie jest zakazane ustaleniami planu jest dozwolone. Taka wykładnia art. 43 stanowi rażące naruszenie tego przepisu prawa, który jednoznacznie wymaga aby zamierzenie inwestycyjne było zgodne z ustaleniami planu tj. zawierało pozytywne ustalenie dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji.
W ocenie organu, nie budzi wątpliwości, że zamiar realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na terenach przeznaczonych ustaleniami planu miejscowego na działalność związaną z produkcją rolną pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym planem.
Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127§1 i 3 kpa C. Sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów materialnych, w szczególności art. 43, 46a Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § l pkt. 7 k.p.a.
Zdaniem strony, powołane w rozstrzygnięciu prawnym przepisy art. 156 § l pkt. 7 k.p.a. oraz art. 43, 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. Organ administracyjny nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zamierzenie nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że już w dacie sporządzania planu w wyniku zmian społeczno-gospodarczych nie przewidywano rozwoju gospodarstw rolnych w ramach Państwowych Gospodarstw Rolnych, a w dacie wydawania decyzji mocą przepisów szczególnych o powołaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa zlikwidowano PGR.
Skarżąca nie może zgodzić się z interpretacją zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zaprezentowanej przez organ. Strona uważa, że plan dotyczył jedynie niemożliwości rozbudowy terenu objętego planem z przeznaczeniem powiększenia zabudowy Zakładu Rolnego podlegającego PGR w Ł. o obiekty inwentarsko-gospodarcze. Skoro plan zakazywał określonej zabudowy - wymieniając katalog inwestycji objętej zakazem - zakaz zabudowy inwentarsko-gospodarczej - nie można było zgodnie z przepisami prawa odmówić innego rodzaju inwestycji budowlanej.
Strona zakwestionowała stanowisko organu, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. mógł być brak uzasadnienia zgodności zamierzenia z ustaleniami planu. W sytuacji, gdy organ w całości uwzględniał żądanie strony przy wydaniu decyzji, mógł on nawet odstąpić od uzasadnienia decyzji. Strona wywodziła, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji podniosło, iż decyzja organu I instancji nie pozwala na ustalenie, jakimi przesłankami kierował się organ, to tym bardziej nie mogło przesądzić kategorycznie, iż organ I Instancji przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia zasadę - co nie jest zakazane, jest dozwolone.
Skarżąca uważa, że planowana inwestycja pozwoliła na realizację przez Gminę zadań własnych - zapewnienie mieszkańcom bezpieczeństwa i porządku publicznego i została zlokalizowana w najbardziej dogodnym miejscu zachowaniu wszelkich przepisów dotyczących ochrony życia, zdrowia i środowiska.
Strona skarżąca podniosła ponadto, że ustawa z dnia 21lipca.2000r. Prawo telekomunikacyjne oraz udzielona koncesja nakłada na C. obowiązek pokrycia usługami obszaru całego kraju w celu świadczenia m.in. usług na rzecz obronności i bezpieczeństwa Państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także w przypadku klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych zagrożeń. C. Sp. z o.o. jest zobowiązana również do zapewnienia bezpłatnych, alarmowych połączeń telefonicznych swych abonentów do organów powołanych ustawowo do niesienia pomocy. Z tego względu decyzję wójta Gminy R. uznać należy jako uzasadnioną względami celowościowymi oraz społecznymi, służącą zapewnieniu społeczności lokalnej prawidłowego dostępu do sieci telefonii komórkowej, zarówno w stanach zagrożenia życia i zdrowia, jak i przy świadczeniu zwykłych usług telefonicznych.
W ocenie skarżącej, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie również dlatego, że nie zawiera rozstrzygnięcia prawnego, co stanowi naruszenie art.107k.p.a.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2004r.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2004r.
W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że nie wskazała na żadne nowe okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Powołując się na treść art. 2 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która obowiązywała w dniu wydania decyzji przez Wójta Gminy R., organ wyjaśnił, że wyłączną podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 40 ust. l ustawy) były ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenu dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R." wynika, że działka nr 79/21, na której części planowano budowę stacji położona jest w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem l RPZ. Dla jednostki tej obowiązywały następujące ustalenia: "Zakład Rolny podlegający przedsiębiorstwu PGR w Ł. Plan nie przewiduje powiększenia obecnej pow. zakładu z przeznaczeniem na obiekty inwentarsko - gospodarcze". Z ustaleń planu wynika więc w sposób nie budzący wątpliwości, że teren ten był przeznaczony pod funkcje związane z produkcją rolną. Wykładnia językowa tego przepisu prawa nie pozostawia wątpliwości, że inne, odmienne funkcje inwestycyjne nie stanowiące uzupełnienia funkcji podstawowej lub nie pełniące wobec niej służebnej roli, nie mogą i nie powinny być w tej jednostce realizowane.
Odnosząc się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO powołało treść art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od 30 marca 2001r. i stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy braku przesłanek świadczących o zgodności zamierzenia z planem miejscowym stanowi o przyjęciu przez Wójta Gminy R. błędnej zasady, iż wszystko co nie jest zakazane ustaleniami planu jest dozwolone.
Za niezasadne uznał organ stanowisko wyrażone przez stronę skarżącą, że aby w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym można było zabronić komuś zabudowy gruntu, to zakaz taki wymaga pozytywnego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istotą planu jest bowiem dopuszczenie do oznaczonego rodzaju zabudowy, a nie wyliczanie zakazów, a rzeczą wykładni jest, by plan ten był jako przepis gminny właściwie interpretowany.
Podzielając co do zasady pogląd, że dokonując wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnić trzeba zmiany faktyczne i prawne, które nastąpiły od jego uchwalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zasada ta nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem teren przeznaczony został pod obiekty związane z produkcją rolną, z którymi stacja bazowa telefonii komórkowej nie posiada żadnego związku.
W ocenie organu nie zasługuje także na uwzględnienie pogląd wyrażony przez stronę skarżącą, iż z faktu zaliczenia zamierzenia do kategorii inwestycji celu publicznego wynikają jakieś szczególne uprawnienia w zakresie lokalizowania tego typu zamierzeń. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby realizacji celu publicznego ustalane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 10 ust. l pkt 2 wskazuje jednoznacznie na obowiązek określenia w planie miejscowym terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych oraz linii rozgraniczających te tereny. Ustalenie zatem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji bazowej telefonii komórkowej uwarunkowane było wcześniejszą zmianą "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R.".
W skardze na powyższą decyzję C. spółka z o.o. w W. zażądała jej uchylenia i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] 2001r. oraz umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu skargi strona ponowiła te same zarzuty, które podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr153, poz.1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd sprawuje kontrolę pod względem legalności decyzji (innych aktów) i może decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność, jeżeli w istotny sposób narusza ona przepisy obowiązujące w dacie jej wydania na tle stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy np. przez zmianę decyzji i z tego względu wniosek o wydanie wyroku o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. i umorzenie postępowania w tym przedmiocie nie znajduje podstaw prawnych w w/w ustawie.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać je za bezzasadne.
Wśród przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji, które zostały wyliczone wyczerpująco, w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. przewidziano sytuację, gdy decyzja ostateczna zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, decyzja jest oceniana według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności.
Artykuł 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm.) obowiązującej w dacie wydania decyzji ostatecznej, której nieważność stwierdzono w zaskarżonej decyzji stanowił, że "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2". Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinują zatem treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art.40 ust.1 omawianej ustawy).
Przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynikał bezwzględny zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji, które są sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z powyższym rzeczą organu rozpoznającego niniejszą sprawę było ustalenie, czy rozstrzygnięcie to w sposób rażący naruszyło prawo tj. było sprzeczne z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia 18.12.1990 r.
Z akt sprawy wynika, że dla obszaru jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 1RPZ, na której realizowana miała być projektowana inwestycja zapis planu brzmi: "Zakład Rolny podlegający przedsiębiorstwu PGR w Ł. Plan nie przewiduje powiększenia obecnej pow. zakładu z przeznaczeniem na obiekty inwentarsko - gospodarcze".
Wójt Gminy R. wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr F2-3484-TR4, oraz przyłącza energetycznego do stacji we wsi R. na części działki nr 79/21 uznał, że inwestycja ta odpowiada zapisowi planu.
W rozpoznawanej sprawie powstały kontrowersje na tle wykładni zapisu planu, a więc zaistniał w swej istocie "spór co do prawa", wyrażający się w odmiennej interpretacji treści postanowień planu odnoszących się do terenu, z którym wiąże się wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wbrew zarzutom skargi, SKO stwierdzając nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób nie budzący wątpliwości wykazało, na czym polega jej sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego gminy.
Rada Gminy R. określiła przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1RPZ jako Zakład Rolny podlegający przedsiębiorstwu PGR w Ł. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego obszaru na działalność Zakładu Rolnego przesądza o tym, że działka położona na tym obszarze może być zagospodarowana wyłącznie w sposób, który funkcjonalnie związany jest z produkcją rolną.
W ocenie Sądu, wobec jednoznacznego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu pod funkcje związane z produkcją rolną nie do przyjęcia jest rozstrzygnięcie, które zezwala na inne wykorzystanie terenu. Nie może budzić wątpliwości, że stacja bazowej telefonii komórkowej nie da się pogodzić z funkcją rolniczą tej jednostki planistycznej. Zamierzona inwestycja jest zatem sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Brak uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie uniemożliwiał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dokonania oceny tej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem. Skoro przesłanką jej wydania jest zgodność z ustaleniami planu, to ocena legalności tej decyzji sprowadzała się do dokonania prawidłowej interpretacji tego planu jako przepisu prawa gminnego (art.7 omawianej ustawy) pod kątem przeznaczenia terenu i ustalenia, czy zamierzona inwestycja mieści się w zakresie pojęciowym danego zapisu w planie.
Sąd nie podziela wywodów i argumentów skarżącej, które sprowadzają się do stwierdzenia, że skoro plan zakazywał jedynie określonej zabudowy i nie wykluczał możliwości realizacji innych inwestycji budowlanych, to realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej jest zgodna z zapisem planu zagospodarowania. Pogląd taki prowadziłby do niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności wniosku, że na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcje związane z produkcją rolną, zakaz zabudowy odnosiłby się tylko do obiektów inwentarsko – gospodarczych, a zatem bezpośrednio związanych z podstawową funkcją tego terenu i ją uzupełniająca, a możliwa byłaby realizacja innych inwestycji budowlanych.
W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżących, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. rozpatrując sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wzięło pod uwagę szczególnego charakteru inwestycji, wynikającego z jej znaczenia dla porządku publicznego. Podzielając w tym zakresie w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy dodatkowo stwierdzić, że w świetle wyżej wskazanego art. 40 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bezprzedmiotowe są wywody skargi odwołujące się do oceny celowości inwestycji i względów społecznych z tym związanych. Są to argumenty pozaprawne, nie należące do ustawowych przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków i zabudowy terenu.
Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej zaprezentowanego na rozprawie przez pełnomocnika tej strony, iż z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych decyzji Wójta Gminy Rogóźno, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno ograniczyć się do ustalenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zrealizowanie inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. (por. wyrok z dnia 23.12.1999r.,NSAIV SA 2144/97LEX nr 48710).
Nieuzasadnione są również zarzuty strony skarżącej wywodzącej, iż stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło bez powołania rozstrzygnięcia prawnego, a tym samym z naruszeniem w art. 107 kpa.
W ocenie Sądu zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, a w szczególności art.107§3 kpa obligującego organ administracji do uzasadnienia decyzji ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a nadto z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji i z przytoczeniem przepisów prawa. Rozstrzygający w sprawie organ uzasadnił swoje orzeczenia należycie, zgodnie z wymogami art. 107§3 kpa, przytaczając zarówno przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie, jak i okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia zastosowania tych przepisów, a w szczególności wyjaśnił przesłanki przyjęte za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Powyższe okoliczności implikują uznanie, że zaskarżona decyzja podjęta została przy zaistnieniu przesłanki do jej wydania oraz prawidłowym przeprowadzeniu postępowania i nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, a zatem brak jest podstaw do jej uchylenia.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.