Uzasadnienie
Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł do tut. Sądu skargą na uchwałę Nr XI/62/2019 Rady Gminy Lisewo z dnia 15 lipca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. Wybudowanie Wąbrzeskie i Autostrada A1" w miejscowości Lisewo, gmina Lisewo, zarzucając naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej powoływana jako upzp) w związku z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej powoływana jako udp). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, tj.: § 3 pkt 11 lit. h tiret drugie i trzecie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza przytoczone przepisy w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 upzp. Rada Gminy Lisewo w § 3 pkt 11 lit. h tiret drugie i trzecie zaskarżonej uchwały wprowadziła w ramach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dla terenów oznaczonych symbolami: 1P/U, 3 P/U (tereny zabudowy produkcyjnej, usługowej, składów i magazynów) zakaz obsługi powiązań komunikacyjnych terenu 3P/U z autostradą A1 oraz zakaz powiązań komunikacyjnych terenów 1P/U, 3P/U z drogą wojewódzką. Ustalenia te, zdaniem organu nadzoru, stanowią przekroczenie w sposób nieuprawniony uprawnienia w planie miejscowym określenia zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 12.08.2015 r., sygn. akt II SA/Bd 648/15, podkreślił, że wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 10 upzp zakres uwzględnienia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie obejmuje regulacji w zakresie obsługi komunikacyjnej z dróg określonej kategorii. System komunikacji to system połączeń drogowych. Ustawodawca w ustawie o drogach publicznych zawarł definicję legalną budowy drogi jako wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami. Wraz z modernizacją i rozbudową połączeń drogowych tworzy się w ten sposób system komunikacji jako określony układ komunikacyjny. Zdaniem Sądu, postanowieniami o zakazie obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych Rada przekroczyła upoważnienie do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp.
Jak trafnie wskazano w wyrokach WSA w Warszawie z 28.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2595/12 i z 2.10.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1371/14, przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akty te mianowicie nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Sam fakt dokonania skutecznego uzgodnienia (w rozumieniu pozytywnego, akceptującego uzgodnienia) z właściwym organem, nie zwalnia, zarówno sporządzającego plan miejscowy wójta gminy, jak również organu uchwałodawczego, tj. rady gminy, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Jeśli zatem pomimo uzgodnienia pozytywnego projektu planu przez właściwy organ uzgadniający postanowienia planu naruszają przepisy prawa, których stosowanie leży w kompetencji tego organu uzgadniającego, muszą one zostać wyeliminowane z obowiązującego aktu miejscowego.
Rada Gminy Lisewo wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, ewentualnie w przypadku ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, poprzestanie na orzeczeniu o niezgodności z prawem zaskarżonego punktu uchwały bez stwierdzenia ich nieważności,
W uzasadnieniu organ wskazał, że podjęta uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i Rada nie przekroczyła swoich uprawnień dotyczących władztwa planistycznego. Przedmiotowy plan miejscowy zakazuje lokalizacji jakichkolwiek powiązań komunikacyjnych z terenami dróg województwa oraz autostradą na wyraźny wniosek zarządców drogi, co ma elementarne znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz lokalizacji planu (bezpośrednie sąsiedztwo węzła autostradowego).
Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlega opiniowaniu i uzgadnianiu z organami, które w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają na swój koszt - odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego - art. 24 upzp.
Projekt planu podlegał uzgodnieniu z zarządcami dróg - odpowiednio wojewódzkich i krajowych. Zarząd Dróg Wojewódzkich i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozytywnie uzgodniły projekt planu.
Zatem, w ocenie Rady Gminy Lisewo, nie jest tak, jak wywodzi w swojej skardze Wojewoda, że organ gminy przekroczył zakres władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie zakazu obsługi komunikacyjnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uzyskanie skutecznych, pozytywnych uzgodnień z właściwymi zarządcami dróg, którzy w zakresie swojego przedmiotowego działania są odpowiedzialni za prawidłowo uregulowany system komunikacji jako określony układ komunikacyjny, przesądza o jego zgodności z prawem.
Uchwalając przedmiotową uchwałę, Rada Gminy wzięła pod uwagę uzgodnienia zarządców dróg z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz lokalizacji planu. Przyjętych w planie rozwiązań nie można więc uznać za działanie stanowiące nadużycie władztwa planistycznego. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić bowiem jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego.
Sąd zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (teks jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływana jako usg), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Przy czym przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia w jego ocenie uzasadnionych rezultatów.
Należy podzielić argumenty skargi, że wskazane w skardze unormowania uchwały stanowią naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 29 ust. 1 udp. Zgodnie z pierwszym z cyt. przepisów, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast art. 29 ust. 1 udp stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Jak podkreśla się w orzecznictwie, decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na taką inwestycję, jest spełnianie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. np. wyroki NSA: z 8.02.2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, z 12.05.2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, z 20.12.2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 udp).
Stosownie do art. 29 ust. 2-5 udp: "2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.
- 3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
- 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:
- 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:
- a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,
- b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
- 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany.
- 4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
- 5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.".
W świetle ww. przepisów stwierdzić trzeba, że zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi niewątpliwie prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi, jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 udp, został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii, natomiast uznaniowy charakter tego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, co w konsekwencji przekłada się na zakaz lokalizowania zjazdów na tę drogę, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 udp i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, plan miejscowy powinien zawierać ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) uściśla owe ustalenia. Określony powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia przedmiot regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może oznaczać dowolności regulacji w tym zakresie. Rada gminy, jako organ właściwy do uchwalenia planu miejscowego, jest zobowiązana do przestrzegania granic udzielonej jej normy kompetencyjnej, ograniczonej zakresem zadań i kompetencji innych organów władzy publicznej.
Tym samym treść przepisu § 3 pkt 11 lit. h tiret drugie i trzecie uchwały należało uznać za naruszające ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Tym bardziej że, jak wynika z przepisu art. 29 ust. 4 udp, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie można by jednak przyjąć, że to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być owym "wymogiem technicznym", którym ma się kierować zarządca drogi, rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu z drogi. Ingerencja rady gminy w kompetencje zarządcy drogi byłaby nieuprawniona, nawet gdyby przyjąć, że problem zjazdów dotyczy tylko dróg gminnych (w omawianym przypadku dotyczy także dróg krajowych).
Należy bowiem zauważyć, że zarządcą drogi nie jest organ uchwałodawczy gminy. Trzeba zatem stwierdzić, że § 3 pkt 11 lit. h tiret drugie i trzecie zaskarżonej uchwały nie ma podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Reasumując należy podkreślić, że Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, kierował się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 upzp, który przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W rozpoznawanej sprawie doszło do wykroczenia poza sferę, która może być regulowana w drodze uchwały rady gminy. Wobec tego dla wyeliminowania zapisów planu niezgodnych z prawem konieczne było stwierdzenie nieważności określonych w sentencji wyroku przepisów zaskarżonej uchwały.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji.