Uzasadnienie
Na podstawie art. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4; art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) § 3 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 i 107 § 3 Kpa - decyzją dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] Wójt Gminy A. K. ustalił, na wniosek M. G., warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i z usługą biurową (o powierzchni użytkowej ok. 20,0m2) i budynku gospodarczo - garażowego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym R., gmina A. K. Odwołanie od decyzji wniósł K. Ś. domagając się uchylenia jej w całości wskazując, że: działka [...] nie leży na terenach budowlanych, kontynuowanie budownictwa mieszkalnego jest sprzeczne z ww. ustawą naruszając art. 2 ust. 1 i 2, a w załączniku nr 2 do decyzji analiza tam przeprowadzona jest sprzeczna z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza ma na celu ustalenie czy nowa funkcja zabudowy zgodna jest z już istniejącą, czy inwestycja będzie czynić zadość zasadzie dobrego sąsiedztwa skoro w sąsiedztwie prowadzi intensywną gospodarkę rolno-hodowlaną.
W studium jest to teren rolno -przemysłowy. Podniósł, że w sprawie zapadał wyrok WSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1164/10, który uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] dot. podziału nieruchomości.
Na podstawie art. 138 § 2 Kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją [...] marca 2011 r. (sygn. akt [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wg organu zarzuty dot. wadliwości analizy nie są zasadne. Granice obszaru wyznaczono odpowiednio do wymogów wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ustalone w zaskarżonej decyzji parametry inwestycji określające granice dopuszczalnego zagospodarowania terenu, także odpowiadają charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zastanej w tym terenie zabudowy, jak i dyspozycjom rozporządzenia. Pełnomocnik skarżącego w złożonej skardze podniósł, że zgoda na realizację planowanej inwestycji narusza ład przestrzenny, bowiem w sąsiedztwie działki inwestorki funkcjonuje gospodarstwo rolne, na którym prowadzona jest ferma chowu drobiu, podczyszczania ścieków oraz Zakład [...].
Sytuowanie budownictwa mieszkaniowego w sąsiedztwie terenów o funkcji rolniczej jest niezgodne z zasadami dobrego sąsiedztwa, prowadzić będzie do konfliktów sąsiedzkich i chaosu architektonicznego. Decyzję wydano wbrew wszelkim zasadom logiki, wbrew studium uwarunkowań i przeznaczenia tego terenu, wbrew przepisom prawa nakazującego poszanowanie zasad dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, wbrew względom proceduralnym i postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ, odwołując się do uzasadnienia swojej decyzji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami obowiązującego prawa.
Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji przede wszystkim z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz zgodności decyzji z przepisami rozporządzeń wydanych do tej ustawy w oparciu o delegacje ustawowe zawarte w tej ustawie (co w niniejszej ustawie nabiera szczególnego znaczenia), tj. zgodności decyzji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej w skrócie: "Kpa").
W tym miejscu niejako na wstępie tej części uzasadnienia należy wskazać na kilka podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w przepisach art. 6-16 Kpa, które winny być bezwzględnie przestrzegane. W szczególności należy tu wskazać na zasady wyrażone w przepisach art. 6,7,8 Kpa. Wynika z nich, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa - zasada państwa prawa), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa - zasada praworządności). Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 - zasada pogłębiania zaufania obywateli).
Powyższe zasady ogólne, wyrażone przez ustawodawcę już w początkowych przepisach Kpa są podstawowymi kardynalnymi zasadami, które muszą być uwzględnianie w każdym postępowaniu administracyjnym, na każdym etapie postępowania.
Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wydanie warunków zabudowy uzależnione jest zatem od dokonania analizy urbanistycznej obejmującej sprawdzenie czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji.
Celem tych przepisów jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jako takiego ukształtowania przestrzenni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.
Sposób, w jaki konkretnie należy zbadać i ustalić w takiej decyzji powyższe cechy określa ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podstawowym zagadnieniem dla prawidłowej analizy urbanistycznej i w następstwie prawidłowego określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ administracji jest zobowiązany do wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.
Według przepisu do § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Użycie określenia "nie mniej" oznacza, że przepis dopuszcza określenie obszaru analizowanego ponad wyznaczone minimum. W przypadku jednakże takiego poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Tego jednak w niniejszej sprawie nie uczyniono. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego poszerzenia w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.
Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji powinien więc zgodnie z przepisem art. 107 § 1 i 3 Kpa uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby Sąd administracyjny, dokonując badania legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (vide także por. ww. wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09).
Nie bez powodu przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego znacznie mają zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie można wprawdzie podzielić poglądu, że zapisy studium są wiążące dla organu ustalającego warunki zabudowy, w taki sam sposób jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Byłoby to bowiem sprzeczne z wyraźną w tym względzie treścią przepisu art. 9 ust. 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym niemniej studium jest dokumentem określającym m.in. lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ww. ustawy). Jego ustalenia nie mogą być zatem uznane za nie posiadające żadnego znaczenia zwłaszcza wówczas, gdy pojawia się zarzut sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami studium i gdy sposób wyznaczenia zakresu obszar analizowanego nasuwa uzasadnione wątpliwości (vide m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 990/09).
W ocenie Sądu w treści decyzji zostały błędnie określone wymagania dotyczące nowej zabudowy, w szczególności w zakresie dotyczącym wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej. Powyższe wskaźniki organ wyznaczył liczbą poprzedzoną określeniem "ok" czyli: około. Tymczasem wg § 5 – 7 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., które dotyczą ww. parametrów, nie wynika możliwość takiego ich wyznaczania. Zauważyć bowiem należy, że decyzja w sprawie warunków zabudowy wiąże przyszłego projektanta i pozostawienie mu dowolności przez określenie niektórych parametrów w sposób niedookreślony ("około") może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego, którego określeniu służą przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że organ wartość tych parametrów musi wyznaczyć w sposób konkretny (jedną konkretną liczbą, bez dodatku "około") lub w uzasadnionych przypadkach określić ścisłymi granicami "od – do" (vide także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1076/10)
Ponadto przepisy rozporządzenia nie dają podstawy, aby – jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji – dopuścić "do 20 % odstępstw" od wszystkich parametrów określonych w decyzji. Możliwość wyznaczenia "z tolerancją do 20 %" rozporządzenie przewiduje wyłącznie w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). W innych przypadkach parametry mają być wyznaczone o średnią danej wielkości dla obszaru analizowanego (por. § 5 ust. 1 i § 7 ust. 2 rozporządzenia). Możliwe jest wprawdzie określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia). Jednakże w niniejszej sprawie analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia co do możliwości wyznaczenia ww. parametrów w sposób inny niż średnia w obszarze analizowanym.
Stwierdzone przez Sądu uchybienia przepisom rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Organ dopuścił się naruszenia nie tylko wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 Kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.
Organ odwoławczy, nie dostrzegając powyższych błędów postępowania, a w konsekwencji nie naprawiając tych błędów bądź nie podejmując przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa rozstrzygnięcia w celu eliminacji uchybień, tym samym sam dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa.
Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 wskazanej ustawy.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), uwzględniając wysokość poniesionego wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z ocen i wskazań niniejszego wyroku, które po myśli art. 153 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. mają charakter wiążący. W ponownym postępowaniu organy powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcia o treść prawidłowo wykonanej analizy, uwzględniającej powyższe uwagi Sądu, w szczególności wyznaczając obszar analizowany winny odnieść się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy odnoszących się do analizowanego terenu.