Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Burmistrz K. ustalił skarżącemu L. S. opłatę adiacencką w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości K., obręb [...], dla których Sąd Rejonowy w I. prowadzi księgę wieczystą [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na dokonany, na wniosek skarżącego, decyzją Burmistrza K. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (która stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2021 r.) podział stanowiącej własność skarżącego nieruchomości oznaczanej w ewid. gruntów nr [...] o pow. [...] ha, polegający na wydzieleniu z tej nieruchomości – działek o nr [...] i [...], na okoliczność że nieruchomość ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. i znajduje się na obszarze oznaczonym w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr [...] i [...]) oraz jako teren dróg wewnętrznych i teren drogi dojazdowej (działki nr [...] i [...]), na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, określającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, oraz na sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego F. R., na zlecenie organu, operat szacunkowy z dnia [...] października 2021 r. (uwzględniający częściowo uwagi strony do uprzednio sporządzonego w sprawie przez ww. rzeczoznawcę operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2021 r.) określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości w stanie na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na kwotę [...]zł, a w stanie na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna na kwotę [...]zł. Organ wskazał, że do wyceny nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przyjmując do porównania z utworzonego zbioru nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale trzy nieruchomości najbardziej podobne. Wyjaśnił, że dla potrzeb wyceny biegły dokonał analizy nieruchomości inwestycyjnych o pow. powyżej 0,2000 ha (dla potrzeb określenia wartości nieruchomości przed podziałem) oraz nieruchomości inwestycyjnych o pow. do 0,2000 ha i nieruchomości o funkcji dróg wewnętrznych (dla potrzeb określenia wartości nieruchomości po podziale). Z uwagi jednak na stwierdzony brak rynku dróg wewnętrznych, wartość wydzielonych działek nr [...] i [...], położonych na terenie oznaczonym w miejscowym planie jako teren dróg wewnętrznych i teren drogi dojazdowej, biegły określił zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 w zw. z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM"). W ocenie organu ww. operat szacunkowy sporządzony został w sposób przejrzysty i czytelny oraz zgodnie z wymaganiami prawnymi i formalnymi wynikającymi z przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 1899, dalej powoływanej jako "ugn") i rozporządzenia RM. Rzeczoznawca zgodnie z obowiązującymi przepisami ustalił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości i przyjął do porównania nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa, którego nie można utożsamiać z identycznością porównywanych nieruchomości. Stwierdził, że wyniki końcowe operatu są logiczne i spójne oraz odzwierciedlają różnicę cen uzyskiwanych na rynku lokalnym ze sprzedaży nieruchomości podobnych, która to różnica wynika z faktu, iż przy sprzedaży gruntu o dużej niepodzielnej fizycznie powierzchni uzyskuje się ceny niższe niż przy sprzedaży gruntu z dokonanym podziałem nieruchomości, z których poszczególne działki ewidencyjne mogą być przedmiotem obrotu. Wobec powyższego, sporządzony operat szacunkowy przyjęto jako dowód w sprawie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy ustosunkowywał się do zgłoszonych przez skarżącego uwag do operatu.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący zarzucił:
- naruszenie art. 4 pkt 16 ugn;
- naruszenie art. 98a ust. 1b ugn, skutkujące ustaleniem w zawyżonej kwocie opłaty adiacenckiej;
- brak odniesienia się w decyzji do zgłoszonego przez skarżącego w piśmie z dnia 16 sierpnia 2021 r. zarzutu niezastosowania art. 98 ust. 1b zdanie trzecie ugn przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale oraz do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 24 września 2021 r.
W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że w sprawie przyjęto do porównania nieruchomości, których nie można uznać za nieruchomości podobne. Podniósł w tym kontekście, że część nieruchomości wybranych do porównania nie posiada planu miejscowego i, że niedopuszczalnym jest uwzględnienie przy wycenie - nieruchomości co do których nabywca spodziewa się uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, gdyż należy brać pod uwagę stan z dnia transakcji, a nie domniemanie. Wskazał, że w wycenie zastosowano bardzo długi okres badania cen transakcyjnych (od 2016 do 2021 r.), co może być obarczone bardzo dużym błędem i nie odzwierciedlać obecnego rynku nieruchomości. Zarzucił, że zakres cenowy nieruchomości zestawionych w Tabeli nr [...], tj. od [...] zł/m2 do aż [...] zł/m2 nie odzwierciedla nieruchomości podobnych, gdyż nie można uznać za podobne nieruchomości o cenie [...] zł/m2 i nieruchomości, która uzyskała cenę [...] zł/m2. W ocenie skarżącego także nie można uznać za nieruchomości podobne, nieruchomości położonych na terenie miasta K. i poza jego granicami, ze względu na znaczącą różnicę poziomu cen tych nieruchomości, jak wynika to z Tabeli nr [...] operatu. Wskazał, że nie można uznać, iż nieruchomością podobną do nieruchomości wycenianej przed podziałem o pow. ok 1 ha, jest nieruchomość o pow. ponad 35 ha, która w planie miejscowym jest przeznaczona pod teren usług turystycznych ogólnodostępnych z zielenią parkową i położona jest poza granicami miasta. Zaznaczył też, że różnica między ceną minimalną, a maksymalną dla nieruchomości przyjętych do porównań, jako najbardziej podobne, nie powinna być większa niż cena minimalna. W ocenie skarżącego, z uwagi na okoliczność, że blisko połowa powierzchni nieruchomości zalicza się do klasy III, należało uwzględnić również tę okoliczność przy wycenie, gdyż nabywca będzie zmuszony do zapłaty wysokiej opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co powoduje, że wartość rynkowa tych działek jest znacznie niższa. Ponadto skarżący podniósł, że w sprawie niezgodnie z art. 98 ust. 1b zdanie trzecie ugn ustalono wartość nieruchomości po podziale sumując wartość wszystkich działek powstałych po dokonaniu podziału nieruchomości, a nie tylko tych które spełniają kryterium samodzielnego zagospodarowania. Skarżący podkreślił, że wydzielone jako drogi wewnętrzne działki nr [...] i [...] nie spełniają kryterium samodzielnego zagospodarowania z uwagi na ich mikroskopijną powierzchnię i wydzielenie jako fragmentu drogi. Skarżący zarzucił też, że w sposób nieuprawniony przyjęto, że wartość 1m2 działek niespełniających kryterium samodzielnego zagospodarowania, pozostała taka sama jak 1m2 nieruchomości przed podziałem, tymczasem działki te nie mają żadnej wartości rynkowej.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] marca 2022 r nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu SKO opisało dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczyło przepisy właściwe dla określenia opłaty adiacenckiej ustalanej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości, wskazało na sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, na szczególną moc dowodową i zasady oceny operatu szacunkowego jako opinii o wartości nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale nieruchomości oraz opisało sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] października 2021 r., stwierdzając że został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa, w sposób przejrzysty, spójny, logiczny oraz opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, a tym samym że może on stanowić dowód w sprawie. Odnosząc się do uwag skarżącego dotyczących operatu szacunkowego SKO wskazało, że rzeczoznawca majątkowy skutecznie je odparł przedstawiając swoje stanowisko w sprawie i, że niecelowym jest powielanie tych argumentów przez SKO. Jednocześnie SKO podkreśliło, że do skutecznego zakwestionowania merytorycznej części operatu niezbędne byłoby przedłożenie kontroperatu, sporządzonego przez biegłego posiadającego wiadomości specjalne i, że takiego operatu skarżący nie przedłożył w sprawie. Reasumując SKO stwierdziło, że w sprawie udowodniono wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem i wykazano zaistnienie wszystkich przesłanek warunkujących dopuszczalność obciążenia skarżącego opłatą adiacencką, dlatego też należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji jako nienaruszającą prawa.
Na powyższą decyzję SKO skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący podtrzymał zarzuty odwołania wraz z argumentacją. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 10 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dodatkowo materiałów, w sytuacji przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania, o czym świadczy powołanie się w uzasadnieniu decyzji na pismo biegłego z dnia [...] lutego 2022 r., które to jak zarzucono w uzasadnieniu skargi zostało uzyskane w nieprawidłowym trybie, a także naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie odnosi się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a w szczególności art. 98a ust. 1b ugn przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale. Skarżący podkreślił, że kwestia zastosowania w sprawie art. 98a ust. 1b zdanie trzecie ugn nie ma związku z posiadaniem wiadomości specjalnych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo SKO podkreśliło, że nie prowadziło żadnego postępowania uzupełniającego, a pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lutego 2022 r. stanowiło odpowiedź na zarzuty odwołania i zostało przesłane do SKO przez organ I instancji wraz z aktami sprawy, a także że dopuszczalne jest przyjęcie przez organ prowadzący postępowanie, jako własnego, stanowiska rzeczoznawcy majątkowego przedstawionego w sprawie, jeżeli organ prezentuje stanowisko zbieżne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia objętej skargą decyzji SKO.
Materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowił art. 98a ust. 1 ugn. Przepis ten, w zdaniu pierwszym określa, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Warunkiem koniecznym możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości, jest zatem wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wartość nieruchomości według stanu przed podziałem oraz po podziale, określa rzeczoznawca majątkowy w opinii mającej formę operatu szacunkowego (art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a i art. 156 ugn). Oznacza to tym samym, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartości nieruchomości determinuje rozstrzygnięcie organu w zakresie możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej i jej wysokość, skoro opłata adiacencka zależy od wzrostu wartości nieruchomości, a wzrost ten ustalany jest w opinii rzeczoznawcy majątkowego w następstwie określenia przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości według stanu przed podziałem oraz po podziale nieruchomości.
Przesłanka wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości, stanowiła przedmiot sporu w niniejszej sprawie, gdyż skarżący zakwestionował ustalenie organu I instancji co do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek jej podziału, kontestując dowód, na podstawie którego organ poczynił to ustalenie, tj. sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego F. R. operat szacunkowy z dnia [...] października 2021 r., określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości w stanie przed podziałem na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł, a zatem ustalający różnicę wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na kwotę [...]zł. W tym zakresie skarżący podniósł w odwołaniu dwie zasadnicze kategorie zarzutów, tj. po pierwsze nieprawidłowe zastosowanie w sprawie art. 98 ust. 1b zdanie trzecie ugn przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale i brak podstaw do określenia wartości wydzielonych działek drogowych (tj. dróg dojazdowych i wewnętrznych) w oparciu o stwierdzoną w operacie wartość 1m2 nieruchomości w stanie przed podziałem, a po drugie przyjęcie przy wycenie do porównania nieruchomości, których nie można uznać za nieruchomości podobne (z uwagi na to, że część nieruchomości wybranych do porównania nie posiada planu miejscowego, że uwzględniono przy wycenie nieruchomości co do których nabywca dopiero spodziewa się uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, że w wycenie zastosowano zbyt długi okres badania cen transakcyjnych - od 2016 do 2021 r., że objęto analizą nieruchomości o zbyt dużej różnicy uzyskanych za nie cen transakcyjnych - od [...] zł/m2 do aż [...] zł/m2 oraz nieruchomości położone na terenie miasta K. i poza jego granicami, dla których ze względu na położenia występowały znaczące różnice poziomu cen, że objęto analizą porównawczą nieruchomość o pow. ponad 35 ha, która w planie miejscowym jest przeznaczona pod teren usług turystycznych ogólnodostępnych z zielenią parkową i położona jest poza granicami miasta, a także że różnica między ceną minimalną, a maksymalną dla nieruchomości przyjętych do porównań, jako najbardziej podobne, jest większa niż cena minimalna), przedstawiając szczegółowe i skonkretyzowane argumenty dla poparcia wskazanych zarzutów. Organ II instancji, wydając rozstrzygnięcie w następstwie odwołania skarżącego zawierającego ww. zarzuty, podtrzymał stanowisko organu I instancji o wzroście wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanym jej podziałem, oparte na sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym z dnia [...] października 2021 r. Uzasadniając natomiast podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy jedynie przytoczył przepisy właściwe dla określenia opłaty adiacenckiej, wskazał na sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości, na szczególną moc dowodową i zasady oceny operatu szacunkowego oraz opisał sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] października 2021 r., uznając go za wiarygodny dowód w sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego dotyczących operatu szacunkowego, organ II instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy skutecznie je odparł przedstawiając swoje stanowisko w sprawie i, że niecelowym jest powielanie tych argumentów przez SKO.
W związku z przytoczoną treścią decyzji SKO, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić tą obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę. Zasada ta wymaga zaś nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, aby każda sprawa administracyjna była dwukrotnie rozpoznana pod względem merytorycznym. Zasada ta jest więc zrealizowana, gdy organy obu instancji poczynią ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, dwukrotnie ocenią dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizują wszelkie argumenty i twierdzenia strony oraz przeprowadzą rozważania prawne stosowne do poczynionych ustaleń, dokonując prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Oznacza to, że także obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, tj. tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest więc jedynie kontrola decyzji organu I instancji, lecz ponowne, całościowe i samodzielne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest więc m.in. to, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie zarzuty i żądania podniesione przez stronę w odwołaniu, w tym i w ich kontekście rozpatrzyć zebrany materiał dowodowy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej przez organ odwoławczy decyzji. Uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym jej składnikiem, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa) i umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który w świetle ppsa sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów, w tym odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłoszonych w odwołaniu. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1503/14; wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1064/14; wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 958/15; wyrok WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 426/12 - dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przypomnieć należy jednocześnie, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa nakładają na organy administracji – i to zarówno orzekające w I, jak i II instancji - obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego, w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy też nie w pełni rozpatrzonym. Ustanowiona w art. 80 kpa zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących i całościowo rozpatrzonych podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 kpa, i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny, co ma miejsce m.in. w sytuacji, gdy organ ogranicza się jedynie do opisu dowodu, a nie dokonuje jego rzeczywistej oceny, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie w przypadku SKO. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieodniesienie się do zarzutów odwołania, w sytuacji jednoczesnego uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do zindywidualizowanych i spornych okoliczności sprawy, istotnie narusza ww. przepisy postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego oraz prawidłowe, a więc odpowiadające treści art. 107 § 3 kpa sporządzenie uzasadnienia decyzji, w ramach którego organ całościowo i wnikliwie oceni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, odniesie się do twierdzeń i zarzutów strony skarżącej oraz wyjaśni w sposób jasny przesłanki określonego sposobu ich rozpatrzenia, stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu w postępowaniu administracyjnym jako opartego na przepisach prawa i praworządnego (art. 6 kpa), przekonywującego (art. 11 kpa) oraz budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 kpa).
Mając na uwadze charakter niniejszej sprawy i przedmiot zarzutów skarżącego, wskazać należy również, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a zatem oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji z obowiązku oceny jego wiarygodności. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie (ma moc prawną opinii biegłego - art. 84 § 1 kpa), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Niemniej jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19 - dostępny jw.). Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 ust. 1 ugn nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych. Operat szacunkowy może być więc weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także sama strona postępowania. Jednocześnie strona nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organu w sytuacji, gdy operat nie wzbudza wątpliwości organu co do jego prawidłowości. Ma ona natomiast instrumenty poprzez które może podać w wątpliwość prawidłowość sporządzonego operatu. Może ona bowiem przedłożyć w sprawie kontroperat sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego (na co słusznie wbrew twierdzeniom skarżącego wskazało SKO), zawierający wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, co mogłoby rzutować na ocenę przez organ operatu szacunkowego w zakresie "konieczności weryfikacji prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych", a tym samym stanowić podstawę do zwrócenia się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzanego operatu. Ponadto, jak wskazano, strona wyrażając zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonego operatu, może także sama wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie sporządzonego na zlecenie organu operatu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Natomiast samodzielne zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, w sytuacji gdy przy sporządzaniu operatu szacunkowego doszło do naruszenia przepisów prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. Szczegółowe zaś kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag, przyjętych współczynników korygujących - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Niemniej, choć wybór podejścia oraz metody i techniki wyceny oraz dobór nieruchomości podobnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, to jednak informacje i dane operatu w tym zakresie muszą być weryfikowalne i nie cechować się dowolnością.
Z powyższego wynika więc, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa jedynie w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, skoro ocena merytorycznej treści operatu, objętej wiedzą specjalistyczną, a więc ocena prawidłowości operatu, może odbywa się jedynie w trybie art. 157 ugn. W zakresie kompetencji organu pozostaje natomiast ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zwiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku.
Z powyższego wynika więc, że organ może dokonać samodzielnej oceny operatu szacunkowego w świetle jego zgodności z przepisami prawa, w tym art. 98a ust. 1b ugn. Zgodnie z wytycznymi określonymi w tej regulacji wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości, zaś wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W przedmiotowej sprawie skarżący konsekwentnie kwestionował nieprawidłowe zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego art. 98a ust. 3 w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Skarżący zarzucił w odwołaniu, że w sprawie niezgodnie z art. 98 ust. 1b zdanie trzecie ugn została ustalona wartość nieruchomości po podziale, poprzez zsumowanie wartość wszystkich działek powstałych po dokonaniu podziału nieruchomości, a nie tylko tych które spełniając kryterium samodzielnego zagospodarowania. W tym zakresie skarżący podkreślał, że wydzielone jako drogi wewnętrzne i dojazdowe działki nr [...] i [...] nie spełniając kryterium samodzielnego zagospodarowania z uwagi na ich mikroskopijną powierzchnię i wydzielenie jako fragmentu drogi. Odniesienie się do tego zarzutu, w istocie wiązało się z dokonaniem jedynie wykładni przepisu art. 98 ust. 1b zdanie trzecie ugn, co niewątpliwi należy do kompetencji organu administracji, jako podmiotu wydającego akty stosowania prawa, i w związku z tym nie może być uznane za materię objętą wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Niezależnie od powyższego zarzutu, skarżący odnośnie wydzielonych działek drogowych (dróg wewnętrznych) podniósł również zarzut ich nieprawidłowej wyceny, z uwagi na zastosowanie do wyceny tych działek § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM, co skutkowało przyjęciem przez rzeczoznawcę, że wartość 1m2 działek niespełniających kryterium samodzielnego zagospodarowania, pozostała taka sama jak wartość 1m2 nieruchomości przed podziałem. Również do tego zarzutu nie odniósł się organ odwoławczy, pomimo że dotyczył on jedynie kwestii możliwości zastosowania przepisu § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM do określenia wartości działek gruntu wydzielonych na podstawie decyzji podziałowej pod drogi wewnętrzne i dojazdowe. W tym miejscu wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym określił wartość ww. działek w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM, w następstwie stwierdzenia braku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne na terenie miasta K. w badanym okresie od 2016 r. do 2021 r., wyjaśniając jednocześnie, że przepis § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia RM stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia RM stosuje się odpowiednio, a przepis § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM określa, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w ten sposób, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni. Z treści przytoczonego przepisu § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM wynika, że ma on zastosowanie do sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. W § 36 ust. 4 rozporządzenia RM określono natomiast sposób wyceny właściwy do sytuacji, gdy dana nieruchomość na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową, ze wskazaniem, że w takiej sytuacji wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z powyższego wynika, że dla zastosowania sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM, konieczne jest wykazanie, że w danym przypadku zachodzi sytuacja objęta hipotezą tej regulacji, a więc że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Tego jednak w sprawie zabrakło. Ponadto, co istotne w sprawie, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie stwierdził, że zastosowanie w sprawie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM, wynika z poczynionego ustalenia, że na terenie miasta K. w badanym okresie nie odnotowano transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne. Zauważyć jednak należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, oparty o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia RM i stanowisko iż wycena winna odpowiadać faktycznej wartości danego prawa, że szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16; 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1583/17; 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 830/17 oraz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17 – dostępne jw.). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy, stosując w pierwszej kolejności próbę wyceny działek wydzielanych pod drogi wewnętrzne i dojazdowe w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, ograniczył się jedynie do zbadania rynku lokalnego i to obejmującego jedynie teren miasta K..
Pomimo więc podniesienia przez skarżącego zarzutów dotyczących w istocie prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów art. 98 ust. 1b zdanie trzecie ugn i § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM, i pomimo że zarzuty te nie dotyczą materii objętej wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, do żadnego z tych zarzutów organ II instancji się nie odniósł, choć dotyczyły one zasadniczej części sporu w sprawie. W żaden sposób nie można przy tym zaakceptować sposobu działania organu odwoławczego, w ramach którego odnosząc się do uwag skarżącego dotyczących operatu szacunkowego, wskazał on, że rzeczoznawca majątkowy skutecznie je odparł przedstawiając swoje stanowisko w sprawie i, że niecelowym jest powielanie tych argumentów przez SKO. Jak podkreślono to powyżej, to obowiązkiem organu wydającego decyzję administracyjną, a nie rzeczoznawcy, jest rozpatrzenie wszystkich zarzutów zgłaszanych przez stronę postępowania i dokonanie samodzielnej i rzeczywistej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie może, i to w sposób bardzo ogólnikowy, wyręczać się stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego, tym bardziej w sytuacji, gdy powołuje się w uzasadnieniu decyzji na stanowisko rzeczoznawcy majątkowego zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., które nawet nie zostało doręczone skarżącemu. Podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji w istocie sprowadza się do przytoczenia przepisów prawa normujących opłatę adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości i określenia zasad jej ustalenia, oraz do opisu sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] października 2021 r., bez dokonanie jego rzeczywistej oceny w kontekście spornych okoliczności sprawy. Organ II instancji nie odniósł się również do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących braku podobieństwa objętych analizą porównawczą nieruchomości, także i w tym zakresie powołując się ogólnikowo na stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, w ramach którego miał on odeprzeć zarzuty strony. Tak powierzchowne odniesienie się przez organ do tej grupy zarzutów skarżącego, nie pozwala nawet stwierdzić, czy organ uznał się za kompetentny do samodzielnej oceny na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej operatu szacunkowego w tym zakresie, czy też uznał, zarzuty te za objęte wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a jeżeli tak to czy stanowisko to dotyczy wszystkich czy tylko części zarzutów odnoszących się do kwestii braku podobieństwa nieruchomości objętych analizą porównawczą.
Brak samodzielnego, jasnego i rzetelnego rozpatrzenia przez SKO zarzutów odwołania, w sytuacji jednoczesnego uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do zindywidualizowanych i spornych okoliczności sprawy i z poprzestaniem wyłącznie na abstrakcyjnej i ogólnikowej ocenie sporządzonego operatu szacunkowego, stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art.
- art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę SKO odniesie się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd zarzutów odwołania, zarówno tych dotyczących kwestii zastosowania w sprawie art. 98a ust. 1b zdanie trzecie ugn w zakresie dotyczącym możliwości sumowania wartości działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne i drogi dojazdowe przy ustalaniu wartości przedmiotowej nieruchomości po jej podziale, jak też w przypadku stwierdzenia takiej możliwości do kwestii podstaw do zastosowania w sprawie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM dla określenia wartości działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne i drogi dojazdowe z uwzględnieniem hipotezy tego przepisu oraz okoliczności weryfikacji przez rzeczoznawcę majątkowego jedynie rynku transakcjami nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne na terenie miasta K., a ponadto do zarzutów skarżącego dotyczących kwestii podobieństwa objętych analizą porównawczą nieruchomości i możliwości ich samodzielnej oceny przez organ w ramach oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Ponadto dokonując oceny operatu szacunkowego organ odniesie się do kwestii możliwości objęcia analizą porównawczą nieruchomość o pow. ponad 35 ha, która została uwzględniona w Tabeli nr 5 operatu szacunkowego, a jednocześnie po zastrzeżeniach zgłoszonych przez skarżącego do pierwotnie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2021 r., została ona uznana przez rzeczoznawcę majątkowego za niespełniającą kryterium podobieństwa i w związku z tym wykluczona ze zbioru trzech nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą w stanie przed podziałem. W tym kontekście podkreślić należy, że nieruchomości objęte Tabelą nr 5 miały wpływ na wartość sumy poprawek, uwzględnianej przy wycenie nieruchomości.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.