Uzasadnienie
1. P. z dnia [...] listopada 2022r. A. W. (dalej: strona, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza I. K. z dnia [...] czerwca 2021r. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. dla planowanego przedsięwzięcia pn. Budowa targowiska wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb ewidencyjny m. I. K. gm. I. K..
W ocenie skarżącego ww. postanowienie rażąco narusza prawo ponieważ odnosi się tylko do części działki budowlanej, natomiast działką budowlaną jest nieruchomość składająca się z działek o numerach ewidencyjnych 308 i 309, ponieważ mają wspólny dostęp do drogi publicznej, a więc muszą być traktowane jako jedna działka budowlana. Do wniosku strona dołączyła postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] października 2021r. o dopuszczeniu jej do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym.
- 2. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza I. K. z dnia [...] czerwca 2021r.
- 3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o wydanie postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia Burmistrza I. K. z dnia [...] czerwca 2021r. bowiem zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 pkt 1a i pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b) i pkt 58 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
- 4. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2022r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie własne z dnia [...] lutego 2022r.
W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy, powołał treść art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz w oparciu o poglądy doktryny oraz orzecznictwa dokonał wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa.
Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego Kolegium wskazało, że postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2021r. zostało wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Organ ten dokonał analizy w zakresie kwalifikacji prawnej wskazanego przedsięwzięcia w obliczu zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. 2019, poz. 1839). Burmistrz odniósł się do § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b) i pkt 58 lit. b) powyższego rozporządzenia i prawidłowo ustalił, że parametry planowanego przedsięwzięcia nie przekraczają progów wskazanych w rozporządzeniu, a pozwalających zaliczyć inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Ponadto gdy inwestor we wniosku z dnia [...] maja 2021r. wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest przewidziane do realizacji na działce nr ew. 309 obręb I. K., to organ był obowiązany dokonać kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia zlokalizowanego na tej właśnie nieruchomości wyodrębnionej geodezyjnie, co też uczynił. Twierdzenia skarżącego, iż działanie organu było wadliwe z uwagi na nie uwzględnienie kolejnej nieruchomości o nr ew. 308 pozostaje zatem nieuzasadnione prawnie.
5. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie postanowienia organu I i II instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, at. 61, art. 97, art. 156 k.p.a.; ustawy Prawo budowlane; ustawy o gospodarce gruntami; ustawy o ochronie środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie Burmistrza I. K. z dnia [...] czerwca 2021r. zostało wydane w okresie, kiedy zachowywało moc postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] maja 2019r. co powoduje, że wydane przez Burmistrza I. K. postanowienie jest nieważne na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w postanowieniem z dnia [...] lutego 2022r. stwierdził nieważność wskazanego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.. Dalej skarżący wskazał, że działką inwestycyjną, budowlaną w niniejszej sprawie są dwie działki o numerach [...], ponieważ działka o numerze geodezyjnym 308 nie ma dostępu do drogi publicznej i nieruchomość ta nie powinna być podzielona na dwie działki geodezyjne, tylko powinna stanowić jedną działkę.
Ponadto w prawie budowlanym nie ma pojęcia targowiska, a w związku z tym organ musi określić jaka jest faktyczna charakterystyka przedsięwzięcia polegającego na budowie targowiska. Z założenia wynika, że sprzedaż towarów odbywać się będzie z zaparkowanych pojazdów, a więc mamy do czynienia z pojęciem parkingu. Tak więc według prawa budowlanego będą to miejsca parkingowe o powierzchni powyżej 0,5 ha, a więc wymagana jest decyzja. Reasumując skarżący stwierdził, że postanowienie Burmistrza I. K. obarczone jest wadami określonymi w art. 156 § ł pkt. 2 i 3 k.p.a. oraz narusza przepisy prawa materialnego.
- 6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
7. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a."). sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
8. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2022r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza I. K. z dnia [...] czerwca 2021r. którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn. Budowa targowiska wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb ewidencyjny m. I. K. gm. I. K..
Mając na uwadze istotę niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na tej decyzji skutków prawnych. Ustawodawca dopuszczając wyjątki od tej zasady wyznaczył ściśle określone warunki odstąpienia od tej zasady, miedzy innymi przepisem art. 156 § 1 k.p.a., który na mocy art. 126 k.p.a. stosuje się również do postanowień. Przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane zostało przepisami art. 156 – 159 k.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego w tym nadzwyczajnym trybie jest ustalenie istnienia jednej z wad kontrolowanej decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.
W orzecznictwie wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co więcej, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.
Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki, które wywołuje decyzja/postanowienie uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98), a z takimi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa, nawet istotnym.
Nie każde naruszenie musi polegać na naruszeniu rażącym (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 185/12; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1280/11). Samo naruszenie przepisów (postępowania lub prawa materialnego), nawet mające istotny wpływ na wynik nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji/postanowienia w postępowaniu nadzwyczajnym jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące.
9. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy oraz odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2021r., którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący Burmistrz [...] po przeanalizowaniu wniosku inwestora dotyczącego budowy targowiska wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb ewidencyjny m. I. K. gm. I. K. stwierdził, że planowana inwestycja nie przekracza progów wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.
Zdaniem Sądu Kolegium w zaskarżonych postanowieniach trafnie odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] wskazało, że skoro Burmistrz odnosząc się do § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b) i pkt 58 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prawidłowo ustalił, że parametry planowanego przedsięwzięcia nie przekraczają progów wskazanych w rozporządzeniu, to nie było podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W myśl § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b) powyższego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:
- a) 5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
- b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a
Ponadto w myśl § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:
- a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
- b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Skoro z przedłożonego wniosku wynikało, że działka na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, czyli de facto przebudowa istniejącego w tym miejscu targowiska ma powierzchnię 13.000 m˛ czyli poniżej 2 ha, a powierzchnia miejsc parkingowych wynosi 1.200 m˛, a więc poniżej 0,5 ha to nie sposób stwierdzić, że organ dokonał błędnej kwalifikacji planowanej inwestycji w oparciu o przywołane wyżej przepisy rozporządzenia. Ponadto za niezasadne należy uznać zarzuty, że teren spornej inwestycji winien być oceniany z uwzględnieniem również działki [...] Skoro wniosek inwestora dotyczył tylko działki nr [...], to organ będąc związany wnioskiem był zobligowany dokonać oceny kwalifikacji planowanej inwestycji na tej właśnie nieruchomości.
10. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega wadliwość postanowienia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021r. jednakże nie ma ona charakteru rażącego. Wskazania bowiem wymaga, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści powyższego przepisu wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a § 1 k.p.a. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz, po otrzymaniu wniosku dokonał jego analizy w kontekście przesłanek uznania, czy planowana inwestycja w postaci przebudowy targowiska zakwalifikowana została do inwestycji mogących znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem czy wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też nie. Zdaniem Sądu Burmistrz uznając, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien umorzyć postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.), a nie odmawiać jego wszczęcia (art. 61a § 1 K.p.a.). Powyższa wadliwość nie powoduje jednak, że w przedmiotowej sprawie można mówić o rażącym naruszenia prawa skoro skutki procesowe postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a wydanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu błędnie wszczętego postępowania administracyjnego są takie same. Decyzja środowiskowa wydawana jest wtedy, gdy wymaga tego przepis prawa. Skoro skarżący obawia się, że planowana inwestycja może skutkować zagrożeniem dla jego praw, to swojego interesu prawnego może bronić w postępowaniach, które będą się toczyć w związku z planowaną inwestycją. Samo bowiem orzeczenie o braku konieczności wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi podstawy do rozpoczęcia prac związanych z planowaną inwestycją.
11. Końcowo odnosząc się do zarzutu skarżącego, że postanowienie Burmistrza dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3, bowiem w dacie wydania ww. postanowienia w obrocie prawnym pozostawało postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] maja 2019r., którego nieważność została stwierdzona postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska z dnia [...] lutego 2022r. wskazania wymaga, że w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Powyższa przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady res iudicata, istotne znaczenie ma tożsamość obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami, a zatem podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W kontekście powyższych uwag wskazać należy skarżącemu, że postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2021r. zostało wydane w odpowiedzi na wniosek inwestora z dnia [...] maja 2021r. (data wpływu do organu [...] maja 2021r.), zatem postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] maja 2019r. nie mogło dotyczyć przedmiotowego wniosku skoro zostało wydane prawie 2 lata wcześniej niż wpłynął wniosek. W konsekwencji niezasadne jest stwierdzenie skarżącego, że postanowienie Burmistrza [...] jest nieważne stosownie do treści 156 § 1 pkt 3.
12. Reasumując zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom zawartym w skardze – wydane zostało z poszanowaniem przepisów postępowania, w tym w szczególności art., art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. W sposób wyczerpujący został zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaś ocena okoliczności sprawy wyrażona w zaskarżonym postanowieniu została sformułowana i uzasadniona zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa, a także w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Nadto, skarżący miał zapewniony w postępowaniu czynny udział, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 kpa. Z przyczyn opisanych wyżej, nie została też naruszona zasada dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.