Wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 października 2016 r., II SA/Bd 488/16

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 11 października 2016 r.

Sprawa

sprawy ze skargi E. K. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora oddala skargę.

Skład

Sędzia WSA Grzegorz Saniewski przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Renata Owczarzak
Sędzia WSA Joanna Brzezińska
Starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt protokolant

Uzasadnienie

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarząd Gminy, na podstawie art. 36a ust. 1,2 i ust. 13 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia [...] września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., zwana w skrócie "u.s.o") oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") w wyniku rozstrzygnięcia konkursu powierzył A. M. stanowisko dyrektora Przedszkola Gminnego "K. " w U..

Skargę na powyższe zarządzenie wniosła jedna z uczestniczek konkursu, E. K., zarzucając:

1. bezprawne dopuszczenie do konkursu kandydatów, którzy nie spełniali wymogów formalnych odnośnie złożonych przez nich dokumentów,
2. posłużenie się nieważnymi kartami do głosowania,
3. bezprawne wyłonienie członka Komisji Konkursowej – przedstawiciela Rady Pedagogicznej Przedszkola Gminnego "K."
4. błędy i nieprawidłowości w ogłoszeniu o konkursie.

Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że dwie kandydatki złożyły dokumenty z naruszeniem § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d) i e) rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Zgodnie ze wskazanymi przepisami kandydaci powinni składać oryginały lub poświadczone przez kandydata kopie dokumentów w tych przepisach wymienionych. Kandydatki złożyły dokumenty niezgodne z tymi wymogami, gdyż:

1. na kopii dokumentu potwierdzającego tożsamość (dowód osobisty) braku podpisu kandydata – co oznacza brak poświadczenia za zgodność z oryginałem,
2. wszystkie dokumenty jednej z kandydatek zawierały pieczęcie Przedszkola i Sekretarza Szkoły, których nie zawierały oryginały dokumentów – co oznacza brak zgodności z oryginałem złożonych odpisów,
3. wszystkie dokumenty drugiej kandydatki są potwierdzone przez sekretariat szkoły, a zatem w sposób niezgodny z ww. przepisami rozporządzenia.

Odnośnie posłużenia się nieważnymi kartami do głosowania skarżąca wskazała, że na kartach naniesiono dodatkowe znaki, a tymczasem zgodnie z wydrukowaną na nich instrukcją dodatkowe znaki unieważniają oddane głosy.

Co do trzeciego zarzutu skarżąca podniosła, że miał miejsce niewłaściwy wybór członka Komisji konkursowej (przedstawiciela Rady Pedagogicznej Przedszkola), gdyż nie wszyscy członkowie Rady zostali powiadomienie o planowanym zebraniu, a tym samym nie mogli uczestniczyć w procedurze wyboru przedstawiciela. Przedstawiciel został wybrany różnicą jednego głosu, zatem sytuacja ta miała wpływ na wynik głosowania i wynik prac komisji konkursowej.

Uchybienia przy ogłoszeniu konkursu skarżąca upatruje we wskazaniu w ogłoszeniu różnych godzin określających termin składania dokumentów (tj. raz [...] kwietnia 2015 r. do godziny 15:15, a następnie [...] kwietnia 2015 r. do godz. 14:15) oraz wprowadzeniu bez podstawy prawnej wymogu dostarczenia dokumentu w postaci oświadczenia lustracyjnego. Oświadczenie takie jest wymagane wyłącznie w przypadku kandydata na dyrektora szkoły, a nie przedszkola; ponadto żądanie innych dokumentów niż wymagane w ww. rozporządzeniu oznacza naruszenie podstawowej zasady legalizmu.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że zarządzenie Wójta zostało wydane z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odpowiadając na zarzut bezprawnego dopuszczenia do konkursu kandydatów, którzy nie spełniali wymogów formalnych odnośnie złożonych przez nich dokumentów Wójt podniósł, że zaistniałe w tym względzie uchybienia były nieistotne, na co wskazuje także orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wobec braku podpisu na kserokopii dowodu osobistego kandydatki A. M., przed przystąpieniem do II etapu konkursu kandydatka okazała oryginał dowodu osobistego. Komisja Konkursowa nie podważyła wiarygodności tego dokumentu, a ponadto miała możliwość i porównała przedłożony dokument z jego kserokopią. Zdaniem 2 członków Komisji uchybienia formalne polegały na tym, że poza podpisem kandydatki na kserokopiach był podpis sekretarza szkoły, a ponadto na złożeniu oświadczenia rozbudowanego o treść niewymaganą ogłoszeniem o konkursie. Również i te uchybienia Komisja uznała za nieistotne. Także za niestotne naruszenia Komisja uznała braki w postaci niepoświadczenia przez kandydatkę E. K. wszystkich stron świadectw pracy i błędną datę w dokumencie o pracy tej kandydatki w Zespole Szkół oraz podpisanie kopii dokumentów kandydatki E. F. przez dyrektora szkoły, w której pracuje, a nie przez nią osobiście. Wójt podkreślił, że wszystkie kandydatki są pracownikami szkół i przedszkola Gminy U., dla których urząd gminy prowadzi sprawy księgowo – administracyjne, stąd i z tego tytułu członkowie Komisji mieli wiedzę o wiarygodności składanych dokumentów.

Odnośnie zarzutu posłużenia się nieważnymi kartami do głosowania organ wyjaśnił że po tajnym głosowaniu Komisja sporządziła protokół, a przewodnicząca Komisji dodatkowo zaparafowała karty do głosowania, celem zabezpieczenia niezmienności dokumentacji przebiegu prac Komisji i głosowania. Parafy zostały naniesione po akcie głosowania oraz w miejscach nie przeznaczonych do oddania głosu, wobec czego nie mogło to mieć wpływu na wynik postępowania konkursowego.

Odnosząc się do zarzutu bezprawnego wyłonienia członka Komisji Konkursowej – przedstawiciela Rady Pedagogicznej Przedszkola Gminnego "K." Wójt wyjaśniła, że w dniu [...] marca 2015 r. otrzymał pismo wskazujące członka Rady Pedagogicznej wybranego na jej przedstawiciela wraz z załączoną uchwałą Rady Pedagogicznej. Następnie [...] kwietnia 2015 r. wpłynęły dwie skargi nauczycieli przedszkola, w tym nauczyciela przebywającego na urlopie zdrowotnym, podważające legalność wyborów. Z wyjaśnień przedstawionych przez dyrektora przedszkola wynikało, że o posiedzeniu rady nie były poinformowane dwie nauczycielki – jedna przebywała od [...] lipca 2014 r. na urlopie dla poratowania zdrowia, druga od dnia [...] listopada 2014 r. na zwolnieniu lekarskim. Osoby te nie miały obowiązku wykonywać obowiązków pracowniczych. W okresie, kiedy pracownik przebywa na zwolnieniu lekarskim, pracodawca nie może go wezwać do wykonywania obowiązków pracowniczych. Pozostali nauczyciel byli obecni na posiedzeniu rady pedagogicznej, na którym dokonano wyboru przedstawiciela. Uchwałę o wyborze przedstawiciela podjęto jednogłośnie. Wójt zwrócił także uwagę, że jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. I OSK 284/14 – złamanie zasad wyboru do komisji konkursowej przedstawicieli rady pedagogicznej nie jest traktowane jako istotna wada postępowania.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowego ogłoszenia o konkursie Wójt wyjaśnił, że informacja o konkursie została zamieszczona na stronie internetowej gminy, w Biuletynie Informacji Publicznej gminy oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Na stornie BIP w tytule ogłoszenia, jako termin składania dokumentów wskazano [...] kwietnia 2015 r. godz. 15:15 podczas gdy w dalszej treści ogłoszenia oraz załączniku stanowiącym skan treści ogłoszenia podpisanego przez Wójta widniała godzina 14:15. W związku z zauważoną omyłką w urzędzie pracującym w dniu 3 kwietnia do godziny 14:15, do godziny 15:15 pozostawał na dyżurze pracownik urzędu. W tym czasie jednak nie zgłosił się żaden kandydat i nie wpłynęły żadne oferty. Ogłoszenie o konkursie w BIP zawierało omyłkę pisarską, co do godziny, do której przyjmowane są dokumenty, jednak pozostała treść ogłoszenia była zgodna z ogłoszeniem podpisanym przez Wójta, a dyżurowanie pracownika i brak jakichkolwiek zgłoszeń w czasie dyżuru uniemożliwił powstanie jakichkolwiek skutków negatywnych tej omyłki. Komisja konkursowa uznał tę pomyłkę za nieistotną z uwagi na zgłoszenie się wszystkich kandydatów w terminie.

Podobnie nieistotne było zawarcie w ogłoszeniu dodatkowego wymogu (dotyczącego zgodnie z przepisami rozporządzenia jedynie dyrektora szkoły) dołączenia do oferty oświadczeniu o dopełnieniu obowiązku z art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 – 1990 oraz treści tych dokumentów. Wymóg ten nie był badany przez Komisję konkursową w stosunku do kandydatów tj. Komisja nie wymagała oświadczenia, a jeżeli zostało złożone, pomijała je. Wszystkie kandydatki były w tym zakresie traktowane w sposób identyczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Zgodnie z art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone zarządzenie Zarząd Gminy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia mogących mieć wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego, jak i wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373), zwanego dalej rozporządzeniem z 2010 r.

Zgodnie z brzmieniem § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponownie jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1. nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;
2. przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;
3. naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;
4. innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Podniesione w skardze zarzuty mogą być rozpatrywane jedynie w świetle przesłanki unieważnienia konkursu określonej w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Z treści tego przepisu wynika, że unieważnienie konkursu na tej podstawie zachodzi, jeżeli - po pierwsze stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie – ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie. Ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce i ich ocena należą do organu prowadzącego szkołę.

Zasadnie jednakże zdaniem Sądu organ uznał, że wskazane przez skarżącą okoliczności nie spełniają ww. przesłanek unieważnienia konkursu.

Podniesiony zarzut bezprawnego dopuszczenia do konkursu kandydatów, którzy nie spełniali wymogów formalnych opiera się na stwierdzeniu, że złożone przez kandydatów dokumenty nie spełniały wymogów określonych z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d) i e) rozporządzenia z 2010 r., gdyż nie są ani oryginałami ani takimi kopiami, na których widnieje poświadczenie za zgodność z oryginałem dokonane przez kandydata.

Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2010 r. komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, wraz z podaniem przyczyn niedopuszczenia, jeżeli: 1) oferta została złożona po terminie;

2. oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie;
3. z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie.

Zdaniem Sądu wykładnia wskazanych przepisów rozporządzenia z 2010 r. nie może wykraczać poza dopuszczalne granice interpretacji, ustawowo określone celem tej regulacji, a więc koniecznością zabezpieczenia prawidłowości postępowania konkursowego. Z tego punktu widzenia należy więc ocenić, czy dla prawidłowości postępowania konkursowego dopuszczalne było złożenie przez kandydata kopii dokumentów poświadczonych przez inne podmioty niż sam kandydat. Należy przy tym zauważyć, że przepisy rozporządzenia nie definiują pojęcia "poświadczenia przez kandydata zgodności kopii dokumentu z oryginałem". O ile więc sposobem takiego poświadczenia może być opatrzone własnoręcznym podpisem oświadczenie kandydata o zgodności kopii dokumentu z oryginałem, o tyle przy braku normatywnej definicji takiego wymogu, nie jest wykluczone zastosowanie także innych form poświadczenia, byleby został osiągnięty cel tego poświadczenia, tj. uwiarygodnienie zgodności treści przedstawianej kopii z oryginałem dokumentu i wskazanie osoby odpowiedzialnej za dokonane poświadczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 maja 2015 r. sygn.. akt I OSK 337/15 oraz z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 239/15). W świetle powyższego należy uznać, że przedstawione przez kandydatów na stanowisko dyrektora dokumenty, które zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez przedstawiciela pracodawcy kandydata (dyrektora szkoły, sekretarza szkoły wraz ze stosownymi pieczęciami imiennymi i nagłówkowymi), spełniają wymogi z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b) d) i e) rozporządzenia z 2010 r.

Niezasadny jest zarzut posłużenia się nieważnymi kartami do głosowania. Jak wynika z akt sprawy na każdej karcie do głosowania została zawarta informacja, która w punkcie 4 wskazywała, że "indywidualna karta do głosowania zawierająca zaznaczenie jednocześnie dwóch lub trzech kratek przy nazwiskach poszczególnych kandydatów na indywidualnej karcie do głosowania, zawierająca skreślenia, poprawki lub innego rodzaju adnotacje, jest traktowana jako karta nieważna i tym samym nie bierze się jej pod uwagę w liczeniu większości bezwzględnej". Z informacji tej wynika zatem, że chodzi o takie "skreślenia, poprawki (...) adnotacje", które mogłyby wywołać wątpliwości co do tego na kogo został oddany głos. Żadna z kart do głosowania nie zawiera tego rodzaju adnotacji. Tak jak wskazał Wójt w odpowiedzi na skardze – każda z kart w prawym dolnym rogu opatrzona jest jedną, tą samą parafą. Tak uczyniona adnotacja nie może być uznana za wpływającą na ocenę prawidłowości użytych kart do głosowania czy wynik głosowania. Wiarygodne (aczkolwiek nie odnotowane w protokole prac Komisji konkursowej) jest wyjaśnienie Wójta, iż parafy te zostały naniesione po zakończeniu głosowania, a więc jako forma oznaczenia, że właśnie tymi kartami posłużono się jako kartami do głosowania. Trzeba przy tym zauważyć, że także wszystkie strony protokołu z posiedzenia Komisji konkursowej zostały oznaczone parafami.

Niezasadny jest także zarzut, iż istniała podstawa stwierdzenia unieważnienia konkursu z powodu bezprawnego wyłonienia członka komisji konkursowej – przedstawiciela rady pedagogicznej. Nieprawidłowości o jakich mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r., mogą dotyczyć wyboru członków komisji konkursowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchybienia przy powoływaniu komisji konkursowej stanowią inne nieprawidłowości, które mogły mieć istotny wpływ na wynik konkursu Jednakże nie dotyczy to każdego uchybienia związanego z powołaniem członków komisji konkursowej, ale jedynie takich naruszeń, które wiążą się z naruszeniem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w wyniku których powołano w skład komisji osoby, będące piastunami organu prowadzącego szkołę lub placówkę zamiast przedstawicieli tego organu; nie powołania przedstawiciela desygnowanego przez organ nadzoru pedagogicznego czy zakładowych organizacji związkowych. Tylko w takich sytuacjach można bowiem mówić o sprzeczności z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt. I OSK 284/14 oraz przywołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuca, iż o posiedzeniu Rady Pedagogicznej nie zostały powiadomione 2 osoby. W kwestii trybu działania rady pedagogicznej ustawodawca w art. 40 ustawy o systemie oświaty wskazał, że uchwały rady podejmowane są zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. Z czynionego przez skarżącą zarzutu nie wynika, aby ten wymóg ustawowy został naruszony przez brak powiadomienia dwóch członków rady pedagogicznej.

Niezasadny jest także zarzut odnośnie błędów i nieprawidłowości w ogłoszeniu o konkursie. Słusznie podnosi Wójt, że ogłoszenie o konkursie stanowi jedynie czynność o charakterze materialno-technicznym, nie służy natomiast weryfikacji zgłaszanych kandydatur. W tej sytuacji wskazanie w ogłoszeniu błędnego określenia terminu, w którym kandydaci powinni złożyć dokumenty (wskazanie godziny 15:15 zamiast 14:15, która była w oryginalnym ogłoszeniu podpisanym przez Wójta) samo w sobie nie może być uznane za naruszenie mające wpływ na wynik konkursu. Konieczne byłoby powiązanie tej okoliczności z konkretnymi czynnościami podejmowanymi w procedurze konkursowej jak np. brak dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie. W przedmiotowej sprawie żadna tego typu okoliczność nie zaistniała. Podobnie odnośnie znajdującego się w ogłoszeniu wymogu przedstawienia oświadczenia o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944—1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, z późn. zm.), który to wymóg, jak wynika z treści § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. dotyczy tylko kandydata na dyrektora publicznej szkoły, a nie przedszkola. Jak wynika z załącznika nr 2 do protokołu posiedzenia Komisji konkursowej wymóg złożenia tego oświadczenia nie był w ogóle uznawany za konieczny do spełnienia: w tabeli zawierającej informacje, czy poszczególne oferty kandydatów zawierają wszystkie wymagane dokumenty, w pozycji opisanej jako "oświadczenie o dopełnieniu obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego" przy wszystkich ofertach kandydatów wpisano "nie dotyczy". Wskazany błąd w ogłoszeniu nie miał zatem wpływu na prawidłowość procedowania przez Komisję konkursową.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.