Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] Prezydent M. [...], działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), orzekł o odmowie przyznania T. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem B. W..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ opisując stan faktyczny i prawny wskazał, że przyczyną negatywnego rozstrzygnięcia jest brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą osobie, która ma ustalone prawo do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. T. W. ma ustalone prawo do emerytury, a ponadto nie ma żadnej podstawy prawnej, by dokonać w sprawie T. W. wyrównania pomiędzy kwotą przyznanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Emerytura jest jej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji T. W. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie mające istotny wpływ na jej wydanie:
. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez Skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem,
. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79a Kpa, przez niepoinformowanie Strony przez organ, przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez T. W. emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem odwołującej się organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia [...] listopada 2003 r., gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni omawianej normy, pozwalającej na realizację zasad, równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art.
- obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.
Strona odwołująca wskazała, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r., (sygn. akt I OSK 1416/20) brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, oraz wykładnia literalna powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego celowe jest odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, na rzecz takiego sposobu rozumienia tego przepisu, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Samorządowego Kolegium Odwoławczego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2022 r., [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury; wynika to w szczególności z jej oświadczenia z dnia [...] października 2021 r. W aktach znajduje się ponadto decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] o waloryzacji emerytury T. W..
Okoliczność ta w ocenie Kolegium skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Normy zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie budzą wątpliwości. Osoba, która ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego, a taką jest Skarżąca, w ocenie Kolegium nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i z ustawy o świadczeniach rodzinnych - zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/G1 13/17 - system Lex.
Kolegium zwróciło też uwagę, że ustawodawca nie przewidział możliwości ewentualnej dopłaty wyrównującej niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej przyznana, co jak wyżej wskazano, skutkuje wykluczeniem z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
W sprawie tej zdaniem organu odwoławczego na uwagę zasługuje także fakt, że powołany przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK/2/17 orzekł, że art.
- ust.
- pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymieniony przepis (art. 17 ust.
- pkt 1 lit. a) we wskazanym zakresie, stracił moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ogłoszenie nastąpiło zaś w Dz. U. z 2019 r. poz. 1257 z dnia 8 lipca 2019 r.
W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, iż za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Trybunał Konstytucyjny uznał tylko w części dotyczącej, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przy czym w pozostałym zakresie przepis ten nadal obowiązuje.
Kolegium podzieliło ponadto stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, iż gdyby ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniami, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, b, a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w zapisie ustawowym. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt. 3 przedmiotowej ustawy, brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nawet w przypadku, gdy inna niż ubiegająca się o to świadczenie osoba ma ustalone na osobę wymagającą opieki prawo do wcześniejszej emerytury.
Kolegium nie podzieliło natomiast pojawiających się w ostatnim czasie poglądów wywodzonych z wykładni funkcjonalnej i celowościowej oraz konstytucyjnej zasady równości, wskazujących na możliwość wyboru świadczenia pielęgnacyjnego wskutek zawieszenia pobierania emerytury. W ocenie Kolegium przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w tym zakresie precyzyjny, wyraźny i nie budzi wątpliwości, co do jego rozumienia i intencji ustawodawcy. Ustawodawca w treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym pomimo, iż w regulacjach w zakresie zabezpieczenia społecznego takie zapisy zamieścił w sytuacji zbiegu innych świadczeń. Należy uznać, że był to zabieg celowy ustawodawcy. Sytuacja bowiem osoby, która nabyła prawo do emerytury jest nieco inna niż osoby, która takiego prawa nie ma, a jest osobą czynną zawodowo. Świadczenie to ma zrekompensować utratę dochodu i dać źródło utrzymania osobie rezygnującej z zatrudnienia lub jej niepodejmującej z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną i co do zasady świadczenie odnosi się do osoby, która jest czynna zawodowo, a nie do osoby, która z racji wieku przestaje być czynna zawodowo i ma możliwość rezygnacji z zatrudnienia w związku z posiadaniem prawa do emerytury. Sytuacji osoby nabywającej prawo do emerytury nie można też rozpatrywać (jak to wynika z niektórych orzeczeń sądowych) poprzez pryzmat wzrostu ostatnimi czasy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do najniższej emerytury. Zmiana bowiem relacji wysokości świadczenia pielęgnacyjnego do innego świadczenia w okresie obowiązywania przepisu, nie może mieć wpływu na wykładnię przepisu, która powinna być taka sama w okresie jego obowiązywania.
Kolegium nie zgodziło się też z wyrażanym w orzecznictwie sądowym poglądem, iż organ ma obowiązek umożliwienia wyboru świadczenia poprzez udzielnie stronie informacji o możliwości zawieszenia prawa do pobierania emerytury i że takie zawieszenie niweczy negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną jako ustalenie prawa do emerytury. Prawo wyboru nie wynika bowiem z żadnego przepisu, a przewidziane prawo wyboru z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnosi się do wyboru pomiędzy świadczeniami z zakresu pomocy społecznej i nie dotyczy innych świadczeń. W ocenie Kolegium, ewentualne zawieszenie prawa do emerytury, nie uchyla negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nadal istnieje ustalone prawo do emerytury a zawieszenie jedynie powoduje brak jej wypłaty w tym okresie. Mimo zawieszenia nadal obowiązuje decyzja o przyznaniu (ustaleniu prawa do emerytury).
W skardze do Sądu T. W. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem,
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79 a k.p.a. przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez skarżącą emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem strony skarżącej organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r., gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni omawianej normy, pozwalającej na realizację zasad, równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art.
- obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.
Skarżąca wskazała, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 353/21 z dnia 22 lipca 2021 r. osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury (renty), stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, jednak uznać trzeba, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury (renty), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury (renty) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to zdaniem skarżącej przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (renty) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 430/21 w dniu 15 lipca 2021 r. uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Brak możliwości dokonania takiego wyboru byłby swoistą pułapką prawną dla osób mających ustalone prawo do emerytury, a jednocześnie opiekujących się najbliższymi osobami niepełnosprawnymi.
W ocenie strony skarżącej prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Skarżąca przytoczyła również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1416/20, zgodnie z którym brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, oraz wykładnia literalna powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego celowe jest odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, na rzecz takiego sposobu rozumienia tego przepisu, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12).
Jednocześnie skarżąca zauważyła, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
W świetle powyższych wywodów, zdaniem skarżącej należy przyznać rację, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne bowiem wykładnia literalna powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Celem przeciwdziałania tej nieuzasadnionej dyskryminacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. W orzeczeniach tych uznano, że wykładnia powyższego przepisu powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tej normy w systemie prawa, co przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie różnica ta jest jeszcze większa. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu ar. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe - pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być zatem interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.
Ponadto skarżąca podkreśliła, że zgodnie z naczelnymi zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej zobligowane są do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie budziło ono wśród jego uczestników nieufności zarówno wobec organu administracji prowadzącego postępowanie, jak i wobec innych organów władz publicznych - art. 8 k.p.a. Realizacja tej zasady jest możliwa w wyniku działania organu w sposób zgodny z zasadami dobrej administracji. Ponadto organ administracji powinien zmierzać do załatwienia sprawy, korzystając z takich możliwości i sposobów postępowania, które pozwalają na jak najszybsze załatwienie sprawy, ale nie wiążą się z uszczerbkiem dla trafności i celowości rozstrzygnięcia (vide: art. 12 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada informowania ma charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej (wyr. WSA w Olsztynie z 17.4.2018 r., II SA/Ol 172/18, Legalis). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji publicznej jako podmiot silniejszy, dysponujący władztwem administracyjnym, nie może wykorzystywać swojej dominującej pozycji na niekorzyść strony. Przeciwnie, powinien on, szczególnie wobec strony działającej bez pełnomocnika, której zachowanie wskazuje, iż nie ma ona pełnego rozeznania w kwestiach procesowych lub materialnoprawnych, wypełniać wynikające z art. 8 i 9 k.p.a. obowiązki działania w sposób budzący zaufanie oraz informowania stron (wyr. WSA w Olsztynie z 3.7.2018 r., II SA/Ol 331/18, Legalis). Zasada informowania ma zatem charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej (wyr. WSA w Poznaniu z 28.12.2018 r., II SA/Po 1051/18, Legalis). Ponadto treść art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 a k.p.a. obliguje organy do zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, informowania jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zobowiązany jest do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, w sytuacji, gdy organ stwierdził, że jedyną przeszkodą do przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury, to zdaniem skarżącej powinien ją o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia negatywnej przesłanki. Dążąc do szybkiego załatwienia sprawy zgodnie z dobrem strony skarżącej organ powinien podjąć działania, aby skarżąca spełniła wszystkie przesłanki ustawowe do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało jednak podjęcia tych działań.
W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 329 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli sądowej, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. [...], o odmowie przyznania T. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem B. W. - jak wskazało Kolegium - z powodu zaistnienia negatywnej przesłanki przewidzianej w art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r., tj. ustalenia prawa do emerytury.
Istota problemu prawnego w niniejszej sprawie polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zwanej w skrócie "u.ś.r.").
Zgodnie z art.. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. (w brzmieniu w dacie wydania zaskarżonej decyzji), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia [...] stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Zagadnienie to było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia: 10.07. 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; [...].04.2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; [...].04.2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
Jednakże w ostatnim czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii, przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28.06. 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; [...].01.2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; [...].04.2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; [...].05.2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; [...].06.2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 11.08. 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15.12. 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w tym składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W szczególności zgodził się z argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: [...].06.2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; [...].08.2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; [...].08.2020 r., sygn. akt I OSK 650/20. Zasadnie w wyroku tym wskazano, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a każdy przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. T. 2002 r., s. 65).
Rozpoznając więc niniejszą sprawę w kontekście ostatniej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, Sąd uznał za celowe odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł. miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa, niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł. i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło [...] zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła [...] zł.
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania przepisów u.ś.r., stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej w celu zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w wyroku NSA, sygn. akt I OSK 254/20, zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem zatem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka jednak wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku NSA sygn. akt I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z dnia 9.03.1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia 6.05.1998 r., sygn. akt K 37/97, z dnia 20.10.1998 r. sygn. akt K 7/98, z dnia 17.05.1999 r., sygn. akt P 6/98, z dnia 4.01.2000 r., sygn. akt K 18/99, z dnia 18.12.2000 r. sygn. akt K 10/00, z dnia 21.05. 2002 r. sygn. akt K 30/01, z dnia 28.05.2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18.03.2014 r. sygn. akt SK 53/12). Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.11.2010 r. sygn. akt K 5/10, z dnia 19.04.2011 r. sygn. akt P 41/09, z dnia 18.06.2013 r. sygn. akt K 37/12, z dnia 05.11.2013 r. sygn. akt K 40/12 i z dnia 17.06.2014 r. sygn. akt P 6/12).
Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21.10.2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.08.2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: pkt 1 art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Sad dostrzega, że analizowane przez TK świadczenie jest odmienne od pozostałych, wymienianych w art. 17 ust. 5 pkt lit. a ustawy, gdyż częściowa zdolność do pracy w przypadku konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, powodując konieczność rezygnacji z pracy, wpisuje się w istotę świadczenia pielęgnacyjnego, jednak jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 254/20, widząc inny aspekt sprawy, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa, a świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
W wyrokach z dnia: 28.06.2019 r. sygn. akt I OSK 757/19; 08.01.2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19; 30.04.2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18.06.2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; 27.05.2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; 11.08.2020 r. sygn. akt I OSK 764/20; 15.12.2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; 17.12.2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20. Zgodnie z tymi stanowiskami, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13.01.2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20.02.2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Dodatkowo można jeszcze przywołać powoływany już wcześniej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20, I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 - dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z wymienionych ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na ich podstawie, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z nich. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez zawieszenie prawa do świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury.
Emerytura jest prawem niezbywalnym, zatem zawieszenie prawa do emerytury przez czasowe wstrzymanie wypłaty przysługującego świadczenia na rzecz uprawnionego podmiotu, skutkować będzie w konsekwencji wyeliminowaniem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci "prawa do emerytury".
Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro, zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
W ocenie zatem Sądu orzekającego w tym składzie, brak było podstawy uzasadniającej zróżnicowanie sytuacji opiekuna osoby niepełnosprawnej polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tego opiekuna, który ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.) w sytuacji, gdy to świadczenie jest znacząco niższe. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi prowadzić do takiej wykładni jego treści, która nie jest sprzeczna nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). Interpretacja tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa, w tym wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Problemy te były już analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał na konieczność korygowania skutków wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej (wyroki NSA z 27.05.2020 r., sygn. I OSK 2375/19 i z 18.06.2020 r., sygn. I OSK 254/20 oraz powołane w nich orzecznictwo). Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury jest nieuzasadnione, szczególnie w sytuacji, gdy wysokość tego świadczenia jest znacząco wyższa od przyznanego prawa do emerytury, co jest niezależne od strony).
Prowadząc więc ponownie postępowanie w niniejszej sprawie, organ będąc związany oceną prawną sprawy i wskazaniami Sądu, stosownie do art. 153 P.p.s.a. ponownie rozpozna wniosek skarżącej, pouczając o możliwości podjęcia czynności zmierzających do usunięcia przeszkody do uzyskania wnioskowanego świadczenia, jednocześnie informując wnioskodawczynię, czy otrzymywanie świadczenia emerytalnego jest tą jedyną przeszkodą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a., ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.