Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...], [...] Burmistrz Miasta i Gminy D. po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił B. O. (dalej jako: skarżąca), przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca J. W. W motywach rozstrzygnięcia organ, opisując przebieg postępowania wskazał, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) wyklucza przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ I instancji ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem i matką, którzy legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że skarżąca pomaga rodzicom przy sporządzaniu posiłków, podawaniu leków, toalecie porannej i wieczornej, robieniu zakupów. Ojciec skarżącej ma problemy z zachowaniem równowagi, zwyrodnienie stawów kolanowych, zakrzepicę i problemy urologiczne. Zdaniem organu, czynności wykonywane przez skarżącą w stosunku do rodziców nie wykluczają podjęcia przez nią zatrudnienia.
Odwołując się od wskazanego rozstrzygnięcia, Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołująca, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, uznający powyższy przepis za niekonstytucyjny, obowiązek stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wywiodła, że brak jest podstaw prawnych do stosowania tego przepisu jako podstawy materialnoprawnej wydanego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że udowodniła ona i jej ojciec, składając dodatkowe oświadczenia, że zajmuje się opieką nad nim i opieka ta jest całodobowa. W tych okolicznościach Skarżąca wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał na art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniósł, że poza sporem w sprawie jest, że ojciec wnioskodawczyni na podstawie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z [...] listopada 2017 r. legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: przed 1 października 2017 r.
Organ podkreślił, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Niezależnie jednak od tego organ na podstawie przedłożonych akt stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą, a wynikający z przeprowadzonych dowodów, nie wskazuje na konieczność rezygnacji czy niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem, a w konsekwencji na ziszczenie się związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad ojcem.
Zdaniem organu, przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ wskazał, że nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną (brak czasu w ciągu doby na podjęcie jakichkolwiek innych czynności), lecz przeszkodę organizacyjną, tj. konieczność wykonywania określonych czynności opiekuńczych w określonych porach dnia czy tygodnia, jak również czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w innych godzinach. Takie bowiem uwarunkowania życiowo-organizacyjne stanowią przeszkodę do pozostawania w zatrudnieniu lub wykonywania innej pracy zarobkowej.
Zarazem, warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki.
Organ zaznaczył także, że samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji - nie przesądza, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie; ani że uprawnia (wprost) do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, dokonując ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki, wziął pod uwagę treść wywiadu środowiskowego z [...] października 2022 r. oraz z [...] stycznia 2023 r., stanowiska pracownika socjalnego - karta 28 i karta 14 akt sprawy, oświadczenia wnioskodawczyni oraz osoby wymagającej opieki.
Zdaniem organu z dowodów tych wynika, że sprawowana opieka polega na pomocy przy sporządzaniu posiłków, podawaniu leków, pomocy przy toalecie, robieniu zakupów, wykonywaniu innych czynności dnia codziennego - wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, pranie, sprzątanie. Z oświadczenia złożonego przez osobę wymagającą opieki wynika, że córka ze względu na wspólne zamieszkiwanie sprawuje opiekę całodobową. Osoba wymagająca opieki choruje przewlekle, ma trudności z chodzeniem. W ocenie organu okoliczności te wskazują, że zakres faktycznie sprawowanej opieki nie pozostaje w związku przyczynowym z niepodejmowaniem zatrudnienia, a wykonywane czynności dnia codziennego nie związane są bezpośrednio z stanem zdrowia ojca. Organ podkreślił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje wprawdzie pojęcia stałej opieki. Przyjąć jednak trzeba, że z samej swojej istoty stała opieka powinna być opieką ciągłą, nieprzerwaną, codzienną.
Organ uznał, że w sprawie nie można natomiast stwierdzić, że konieczność i zakres sprawowania opieki nad ojcem ma charakter, który uniemożliwia podjęcie pracy, czy konieczność rezygnacji z pracy. Jednym z niezbędnych warunków przyznania tego świadczenia jest konieczność zapewnienia opieki w takim zakresie, aby uniemożliwiało to wykonywanie osobie sprawującej opiekę pracy zawodowej.
Organ, w oparciu o powyższe ustalenia stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca, wnosząc o zmianę lub uchylenie zaskarżonych decyzji. Decyzjom zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), dalej "k.p.a.". oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celów ustawy. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem organu, że nie spełnia ustawowych przesłanek do otrzymania świadczenia. Podała, że sprawuje opiekę nad ciężko schorowanym ojcem i matką, wskutek czego nie może podjąć zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] lutego 2023 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z [...] stycznia 2023 r. nr [...],o odmowie przyznania B. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), wnioskowanego na J. W. Sąd, kontrolując legalność wskazanych decyzji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcem.
Sąd podziela dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkującą pominięciem tego przepisu w związku z utratą przez niego domniemania konstytucyjności w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Kwestię tę na obecnym etapie postępowania uznać należy za bezsporną i rozstrzygniętą w sposób wiążący również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis ten nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym.
Jednocześnie, sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy nie musi polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Pogląd ten jest prezentowany w orzecznictwie. "Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby." (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20).
Z treści przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.
W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo – skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
W rozpoznawanej sprawie Kolegium uznało, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W ocenie Sądu, stanowisko to wyrażone zostało przedwcześnie, bez podjęcia ciążących na organie administracji koniecznych czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia z urzędu kluczowych dla sprawy okoliczności (zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem). Przeprowadzony bowiem w sprawie wywiad środowiskowy jest nader ogólnikowy i nie pozwala na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, pozostawiając wątpliwości co do rzeczywistego stanu faktycznego. Wynika z niego, że opieka sprawowana przez skarżącą polega na pomocy niepełnosprawnemu ojcu w przygotowaniu posiłków, podaniu leków, robieniu zakupów, realizacji recept, pomocy w umawianiu wizyt lekarskich, opłacaniu bieżących rachunków, praniu, sprzątaniu mieszkania. Czynności te pozwalały Kolegium uznać, że zakres opieki obejmuje właściwie przede wszystkim czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które mogą być wykonywane także przez osoby pracujące zawodowo, a czynności wchodzące w zakres opieki związanej wyłącznie z osobą niepełnosprawną nie są na tyle czasochłonne by mogły stanowić przeszkodę w podjęciu zatrudnienia.
Stwierdzenie to jednak budzi wątpliwości choćby w świetle jednoczesnych ustaleń co do schorzeń, na które cierpi ojciec skarżącej, tj. schorzenia neurologiczne i problem z utrzymaniem równowagi, urologiczne, problemy z kręgosłupem, z poruszaniem się, zwyrodnienia stawów, zakrzepica podudzia, cukrzyca, nadciśnienie. W wywiadzie brak jest informacji o tym, jak te schorzenia wpływają na codzienne funkcjonowanie ojca skarżącej i zakres pomocy jakiej wymaga. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Tymczasem z wywiadu nie wynika, jak schorzenia, na które cierpi ojciec skarżącej, wpływają na jego codzienne funkcjonowanie, na czym polegają odnotowane trudności w poruszaniu się, czy może on pozostawać w domu sam, jeśli tak to na jak długo.
Nie zostało to też uszczegółowione poprzez przedstawienie planu dnia niepełnosprawnego i opiekującej się nim skarżącej ani przez dookreślenie wynikających ze schorzeń niepełnosprawnego ograniczeń wymuszających na opiekunie stałą obecność. Nie jest bowiem wykluczone, czego nie ustalono, że schorzenia te wymagają od opiekuna stałej gotowości do świadczenia pomocy. Nie zostało ponadto ustalone przez organ, kiedy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia. Nie zostały również wyjaśnione okoliczności konieczności rezygnacji z zatrudnienia czy też jego nie podejmowania w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności co najmniej już od listopada 2017 r. Organ nie wyjaśnił, jakie okoliczności spowodowały, że wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia. Zbadania wymaga również sytuacja rodzinna skarżącej. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca posiada rodzeństwo, na którym również ciąży obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. Konieczne jest zatem przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego dostrzeżone braki.
Treść wywiadu środowiskowego wskazuje, że czynności i ustalenia podejmowane w jego toku, nie zostały ukierunkowane na dokładne ustalenie miarodajnych dla tej sprawy okoliczności i faktów. Stwierdzenie to odnieść należy w szczególności do zaniechania precyzyjnego ustalenia rodzaju, skali i zakresu czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem niepełnosprawnego ojca, czasu jaki one zajmują w ciągu dnia, jak też w konsekwencji do zaniechania ustalenia okoliczności odnoszących się do wskazanego wyżej związku przyczynowego między tą opieką a niepodejmowaniem aktywności zawodowej. Powyższe natomiast stanowiło kluczowe zagadnienia podlegające zbadaniu i ustaleniu w tej sprawie.
Lakoniczność przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego nie pozwala uznać sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Wątpliwości co do stanu faktycznego opisanych wyżej Kolegium nie wyjaśniło, co powoduje, że naruszone zostały art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tej natomiast sprawie, nie ustalono kluczowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, a w konsekwencji nie przeprowadzono ocen we wskazanym powyżej zakresie.
Należy przy tym podkreślić, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (obejmujące zbadanie aspektów powyżej przedstawionych) mogło wpłynąć na odmienny kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.