Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Prezydent B. (zwany dalej "Prezydentem") nakazał skarżącej K. L. – K. oraz P. K., współwłaścicielom nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], przyłączenie tej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.
Nakazany obowiązek został wskazany w tytule wykonawczy wydanym przez tegoż Prezydenta w dniu [...] listopada 2014 r. nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Prezydent M. B. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] listopada 2014 r.
Prezydent podniósł, że stosownie do art. 7 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Z 2016 r. poz. 599 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.e.a.") organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, co wiąże się z zasadą celowości. Stosownie do art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a ponadto także gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wykonanie zastępcze stosuje się zaś, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego na jego koszt (art. 127 u.p.e.a.).
Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie to nie wykonanie zastępcze, ale grzywna jest odpowiednia do przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku. Jej wysokość stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadnie polegające na skutecznym zmobilizowaniu skarżącej do wykonania obowiązku. Jednocześnie w ocenie organu grzywna będzie mniej uciążliwą dla zobowiązanej niż wykonanie zastępcze. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 2 u.p.e.a.). Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organy wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.). Szerokie możliwości uniknięcia zapłaty grzywny lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.
Wymierzając grzywnę organ uwzględnił informację Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r., z której wynika, że w złożonym rozliczeniu podatkowym PIT-37 za rok 2015 skarżąca zeznała dochód w kwocie [...]zł. Przy ustalaniu wysokości grzywny organ oprócz sytuacji dochodowej organ wziął pod uwagę okoliczność, że mimo pozostawienia zobowiązanej wyjątkowo długiego czasu na wykonanie obowiązku przyłączenia nieruchomości do kanalizacji, obowiązek ten nie został wykonany: od daty doręczenia decyzji (27 października 2011 r.) do daty wymagalności decyzji (30 września 2012 r.) upłynęło bezskutecznie 11 miesięcy, od daty wymagalności obowiązku do daty doręczenia skarżącej upomnienia przedegzekucyjnego (28 marca 2014 r.) upłynęło blisko 1,5 roku, a od daty doręczenia upomnienia do chwili doręczenia przez organ egzekucyjny tytułu egzekucyjnego i wszczęcia egzekucji (13 listopada 2014 r.) upłynęło blisko 8 miesięcy.
Od momentu doręczenia odpisu tytułu wykonawczego do daty wydania niniejszego postanowienia upłynęło bezskutecznie blisko 1 rok i 10 miesięcy. Nadto mimo pisemnych zapewnień męża skarżącej o wykonaniu obowiązku z dnia [...] października 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r przedmiotowy obowiązek nie został dotąd zrealizowany.
Organ zwrócił też uwagę, że grzywna w wysokości [...] zł stanowi zaledwie 1/50 granicy wysokości grzywny określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Powtarzając stanowisko organu pierwszej instancji co do charakteru grzywny w celu przymuszenia Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 2). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł (§ 2). w przedmiotowej sprawie kwota [...]zł stanowi 1/50 górnej granicy wysokości grzywny, co sprawia że jej wymiar nie można uznać za zbyt uciążliwy dla zobowiązanego.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium powtórzyło także stanowisko, uwzględniające treść art. 125 i art. 126 u.p.e.a., że szerokie możliwości uniknięcia zapłaty grzywny lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. W przypadku wykonania zastępczego obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, w wypadku samodzielnego wykonania obowiązku.
Odnośnie podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że zgodnie z ust. 6 umowy z dnia [...] kwietnia 2008 r., którą zawarła z M. W. i K. Sp. z o.o. w B. w przypadku niewykonania podłączenia przez właściciela do kanalizacji sanitarnej podłączenie powinna wykonać Spółka za ustalonym w umowie wynagrodzeniem - Kolegium wskazało, że z treści umowy wynika, iż Spółka posiada uprawnienie a nie obowiązek do dochodzenia roszczeń wskazanych w ust. 6 umowy.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się do podnoszonej przez nią kwestii błędnego doręczenia pism w postępowaniu w okresie od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] września 2016 r. W dniu [...] października 2011 r. skarżąca ustanowiła pełnomocnikiem swojego męża; brak zatem doręczania mu pism w powyższym okresie, w tym upomnień, jest jednoznaczne z pominięciem pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie, które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzucany przez skarżącą brak wypowiedzi organu odnośnie podnoszonej przez nią kwestii pominięcia jej pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym należy kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania. Naruszenie takie, jak wynika z cytowanego wyżej przepisu, skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia tylko wówczas, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie wymaga przede wszystkim odpowiedzi na pytanie czy pełnomocnik ustanowiony w zwykłym postępowaniu administracyjnym jest automatycznie pełnomocnikiem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wskazane przez skarżącą pełnomocnictwo (k. 3 akt Kolegium) zostało udzielone w dniu [...] października 2011 r. tj. jeszcze przed wydaniem przez Prezydenta decyzji z [...] października 2011 r. nr [...] nakładającej na skarżącą obowiązek przyłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Decyzja ta została wydana w sprawie, która nosiła ponadto oznaczenie: [...].3.2011 – wskazane w ww. pełnomocnictwie udzielonym przez skarżącą.
Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne i postępowanie egzekucyjne w administracji są odrębnymi postępowaniami. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Zważywszy na odrębność postępowania egzekucyjnego i postępowania administracyjnego, należy uznać, że pełnomocnictwo udzielone w jednym postępowaniu nie wywołuje skutku w każdym postępowaniu prowadzonym z udziałem strony, nawet w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa po stronie organu właściwego do prowadzenia sprawy. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest zatem wystarczające złożenie pełnomocnictwa do akt toczącej się wcześniej sprawy administracyjnej, w której doszło do ustalenia obowiązków podlegających egzekucji, nawet jeśli swoim zakresem pełnomocnictwo to obejmuje występowanie również w postępowaniu egzekucyjnym. Skoro sprawa egzekucyjna jest sprawą odrębną, to nie można domniemywać kontynuacji istniejącego pełnomocnictwa.
Ponadto, stosownie do art. 33 § 2 i § 3 k.p.a., mającego zastosowanie poprzez art. 18 u.p.e.a., pełnomocnictwo powinno być każdorazowo dołączone do akt sprawy. Szerokie określenie zakresu pełnomocnictwa nie zmienia zatem oceny, iż jest ono skuteczne wyłącznie dla sprawy, do której akt zostało złożone (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Op 435/13).
Należy przy tym – w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2336/13) wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy co do możliwości doręczenia upomnienia i tytułu wykonawczego pełnomocnikowi strony. Według jednego, możliwość ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym jest ograniczona i nie obejmuje możliwości doręczenia do rąk pełnomocnika upomnienia oraz tytułu wykonawczego, albowiem jest to czynność relacji wierzyciel-zobowiązany.
Nadto, zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., doręczenie tytułu wykonawczego zobowiązanemu stanowi moment wszczęcia egzekucji administracyjnej (porównaj: wyrok NSA z dn. 23.10.2013 r., sygn. akt II FSK 2782/11; wyrok NSA z dn. 11.05.2007r., sygn. akt II FSK 365/06, LEX nr 338440; czy wyrok NSA z dn. 23.12.2008 r., sygn. akt II FSK 1483/07). Drugi zaś z poglądów wskazuje, że skoro art. 18 u.p.e.a., stanowi podstawę do stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustanawiania pełnomocnika i doręczania mu pism zgodnie z art. 32 oraz art. 40 § 2 k.p.a., to organ ma obowiązek doręczyć upomnienie lub tytuł wykonawczy temu pełnomocnikowi. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działała za jego pośrednictwem i wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (porównaj: wyrok NSA z dn. 11.09.2007, sygn. akt II FSK 990/06, LEX nr 440661; wyrok NSA z dn. 11.09.2007 r., sygn. akt II FSK 991/06, LEX nr 440657; wyrok NSA a dn. 30.07.2008 r., sygn. akt II OSK 1199/07; wyrok NSA a dn. 24.02.2009 r., sygn. akt II OSK 209/08; wyrok NSA z dn. 26.07.2013 r., sygn. akt II OSK 704/12; wyrok NSA z dn. 30.07.2008 r., sygn. akt I OSK 1199/07; LEX nr 513142).
Podzielenie drugiego ze wskazanych poglądów nie wyłącza jednakże wcześniej wskazanego wymogu, aby ustanowienie pełnomocnika nastąpiło na potrzeby konkretnej sprawy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Możliwe jest, aby strona ustanowiła pełnomocnika do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed jego wszczęciem, jednakże o takim ustanowieniu pełnomocnika organ egzekucyjny winien być zawiadomiony, a pełnomocnictwo powinno zostać złożone do akt sprawy egzekucyjnej. Wymogu tego nie może zastąpić samo powołanie się na okoliczność, że strona złożyła wcześniej pełnomocnictwo do akt sprawy administracyjnej (zwykłej) poprzedzającej postępowanie egzekucyjne.
W przedmiotowej sprawie egzekucyjnej skarżąca udzieliła pełnomocnictwa mężowi dopiero [...] stycznia 2017 r. (k. 14 akt Kolegium), a więc nie tylko już po doręczeniu upomnienia i tytułu wykonawczego, ale także po wydaniu decyzji o nałożeniu grzywny przez Prezydenta (8 września 2016 r.). Z kolei pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą w dniu [...] października 2011 r., w zwykłym postępowaniu administracyjnym, jak wynika z wcześniejszych rozważań, nie wywołuje żadnego skutku w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym nie doszło do zarzucanego przez skarżącą pominięcia pełnomocnika skarżącej w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, polegającego na braku doręczenia mu upomnień.
Niewątpliwie brak odniesienia się przez Kolegium do tego zarzutu skarżącej zawartego w jej piśmie z dnia 30 listopada 2016 r. stanowi naruszenie wynikającego z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. obowiązku uzasadnienia postanowienia, tym niemniej – jak wynika z powyższych rozważań – uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.