Uzasadnienie
Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta założył gminną ewidencję zabytków M. B. na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 75, poz. 474) i § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. nr 113, poz. 661).
W. K. na powyższe zarządzenie na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym złożył skargę, zarzucając naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia w części dotyczącej § 4 obejmującej wyrazy,,z mocą wsteczną w odniesieniu do programu opieki nad zabytkami."
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia wskazano, że jest ono formalnoprawnym stwierdzeniem posiadania przez miasto B. gminnej ewidencji zabytków, co wcześniej zostało stwierdzone przez czynności faktyczne Rady M. B..
Wojewoda podał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o których mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. W ocenie Wojewody wskazany przepis nie upoważnia prezydenta miasta do nadawania mocy wstecznej aktowi prawnemu w pełnym lub określonym zakresie, z którym wiąże się skutek w postaci założenia ewidencji zabytków. Takiego upoważnienia nie sposób dostrzec w art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w pozostałych przepisach powołanych w podstawie prawnej wskazanego zarządzenia, jak też w innych aktach prawnych regulujących działalność prezydentów miast. Wojewoda stwierdził, że przepis § 4 wymienionego zarządzenia w części obejmującej wyrazy,,z mocą wsteczną w odniesieniu do programu opieki nad zabytkami" nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zdaniem Wojewody prawnego oparcia dla wprowadzenia cytowanej wyżej regulacji w części § 4 nie wykazano również w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia. Wojewoda dodał, że we wskazanym przepisie nie podano daty, od której miałaby obowiązywać moc wsteczna oraz nie podano, o jaki program opieki nad zabytkami chodzi, co skutkuje niezależnie od powyższego, że przepis ten jest niewykonalny.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że wskazana regulacja prawna stanowiła przedmiot rozbieżnych poglądów od tego, iż założenie gminnej ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną (wyrok z dnia 12 marca 2014 r. w WSA w Gliwicach w sprawie o sygnaturze IV SA/GI 1306/13), do przyjętej przez Prezydenta Miasta formy wydania zarządzenia.
W ocenie Prezydenta podstawowy problem polegał na okoliczności, iż art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków stanowił, iż wójt (burmistrz, prezydent Miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych, a taki zbiór istniał w Mieście B. przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 18 marca 2010 r. Zdaniem Prezydenta regulacja zawarta we wskazanym art. 6 ust. 2 tej ustawy była zbędna w zakresie dyspozycji "założenia". Powyższy stan faktyczny wywierał wpływ na rozbieżne stanowiska wyrażane przez pracowników Urzędu Miasta, którzy kierując się zapisem istniejącym stanem, z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. stwierdzali, iż gminna ewidencja zabytków istnieje, po przeciwne twierdzenie, wypływające z braku skonsumowania dyspozycji art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., iż gminna ewidencja nie istnieje.
W takim stanie faktycznym Prezydent Miasta w treści § 4 zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zdecydował się na dokonanie zapisu o retroakcji wydawanego przepisu do programu opieki nad zabytkami.
Według Prezydenta nadanie mocy wstecznej w treści zarządzenia, które ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, dotyczy wyłącznie oddziaływania zarządzenia w obszarze istniejących programów opieki nad zabytkami, a w tym na uchwałę nr [...] Rady M. B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zabytkami". Częściowa retroakcja zarządzenia jest, więc ograniczona czasowo poprzez opis zakresu przedmiotowego retroakcji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.
Skarga wniesiona przez Wojewodę dotyczyła działania Prezydenta Miasta poprzez wydanie zarządzenia, którym założył gminną ewidencję zabytków M. B..
Zarządzenie stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o czym świadczy art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiący o powinności ujęcia w gminnej ewidencji zabytków zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków.
Odnosząc się do skargi Wojewody należy podnieść, iż skarga organu nadzoru została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej: p.p.s.a.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.
Skarga jest zasadna, co w rezultacie skutkowało stwierdzeniem nieważności ww. zarządzenia w zakresie wskazanym w skardze.
Na wstępie należy wyjaśnić, iż ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków, co jednoznacznie wynika z jej nazwy. Przy prowadzeniu ewidencji m.in. gminnych należy mieć na uwadze przepis art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zawierający ustawową definicję zabytku. Zabytkiem, co podkreślić należy, jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne.
Przepis art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
- inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; i pkt 3) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zabytki nieruchome wpisane do rejestru ujęte są w pkt 1 ust. 5 art. 22 tej ustawy).
W sprawie znajdują również zastosowanie przepisy art. 6 ust. 2, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...). Według art. 6 ust. 2 w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Zgodnie natomiast z art. 7 w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b wskazanej wyżej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ostatecznie w art. 8 ustalono, że: (ust.
- do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy, (ust.
- do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego wydaje się po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy, (ust.
- do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.
Nie ulega wątpliwości, iż zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta, zarządził prowadzenie ewidencji zabytków na terenie M. B.. Na mocy tego zarządzenia gminna ewidencja zabytków prowadzona jest w formie kart adresowych sporządzonych według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Do gminnej ewidencji zabytków włącza się karty adresowe, które wymieniono w załączniku do zarządzenia. Załącznik stanowiący "Gminną ewidencję zabytków M. B." jest prowadzony w formie spisu zawierającego kolejno wymieniane zabytki wraz z ich lokalizacją.
Poza tym należy zauważyć, iż zmiana granic zabytku nieruchomego może nastąpić w trybie art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyłącznie w przypadku utraty wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, zaś organem do tego ustawowo powołanym jest organ konserwatorski, a nie organ prowadzący gminną ewidencję zabytków, zwłaszcza w odniesieniu do zabytku wpisanego na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Nie ulega wątpliwości, iż Prezydent Miasta nie jest władny do określania, co jest zabytkiem, a jedynym organem posiadającym kompetencje jest konserwator zabytków. Tym bardziej Prezydent Miasta nie jest uprawniony do doprecyzowania kształtu, czy zakresu terytorialnego zabytku bez wiedzy i zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W sytuacji wątpliwości, co do zakresu ochrony wynikającej z decyzji o wpisie do rejestru zabytków, organ konserwatorski jest jako jedyny uprawniony do wyjaśnienia wątpliwości, co do treści takiej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia w części dotyczącej § 4 obejmującej wyrazy,,z mocą wsteczną w odniesieniu do programu opieki nad zabytkami," zarzucając naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Sąd pragnie podzielić argumentację organu nadzoru zawartą w skardze odnośnie naruszenia art. 6 ust. 2 ww ustawy. Tym bardziej, że jak organ słusznie zauważył we wskazanym przepisie, nie podano daty od której miałaby obowiązywać moc wsteczna oraz nie podano o jaki program opieki nad zabytkami chodzi, co skutkuje niezależnie od powyższego, że przepis ten jest niewykonalny. Wywodzenie natomiast przez Prezydenta Miasta, że nadanie mocy wstecznej w treści zarządzenia, które ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, dotyczy wyłącznie oddziaływania zarządzenia w obszarze istniejących programów opieki nad zabytkami, a w tym na uchwałę nr [...] Rady M. B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zabytkami" jest nie do przyjęcia, ponieważ dopiero w piśmie skierowanym do Wojewody z dnia 22 stycznia 2016 r. oraz w odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał na ten program in concreto. Natomiast brak jest takowego odniesienia w uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia. Jednakże jak wynika to z powyższych przepisów Prezydent był zobowiązany tylko i wyłącznie do założenia gminnej ewidencji zabytków, a nie do odnoszenia jej do jakiegokolwiek programu czy też powiązania jej z konkretnymi programami. Takich kompetencji ustawodawca w rozpoznawanej sprawie nie przewidział dla Prezydenta. Tym bardziej, że uchwała nr [...] Rady M. B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zabytkami" dotyczy programu, który kończy się z dniem [...] grudnia 2016 r.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż zaskarżone ww. zarządzenie nr [...] zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust 4 i 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 4 ust 2 cytowanej ustawy oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113 poz. 661).
Wobec tego uznając, że doszło do naruszenia prawa zaskarżonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2015 r., mając na uwadze treść art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd na podstawie art. 147 ust. 1 p.p.s.a. wydał wyrok stwierdzający nieważność § 4 tego aktu w części obejmującej zwrot: "z mocą wsteczną w odniesieniu do programu opieki nad zabytkami".