Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Burmistrz K., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej M. B. z dnia [...] lutego 2022 r., odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką H. B., z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r."), ponieważ wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z A. B., nielegitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym wskazała na trudną sytuację rodzinną, uniemożliwiającą jej podjęcie zatrudnienia, związaną z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką oraz na to, że jej ojciec nie jest w stanie zająć się żoną, ponieważ sam jest osobą schorowaną.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawa przyznania skarżącej świadczenia na matkę była już przedmiotem postępowania administracyjnego przed organami administracji oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Burmistrz K. odmówił bowiem przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką, a decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem SKO z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], zaskarżonym następnie przez skarżącą do WSA w Bydgoszczy, który to wyrokiem z dnia [...] listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 819/21 oddalił wniesioną skargę.
Tym samym, jak wskazało SKO, sprawa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę była już przedmiotem postępowania zakończonego prawomocną decyzją organu, w której SKO szczegółowo wyjaśniło skarżącej przesłanki, które legły u podstaw decyzji odmawiających wnioskowanego świadczenia. Tym samym, zdaniem organu, w sprawie zainicjowanej po raz kolejny wnioskiem złożonym dnia [...] lutego 2022 r. – występuje tożsamość podmiotowa, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W obrocie prawnym występuje bowiem, jak podkreśliło Kolegium, to samo orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] lipca 2019 r., którym matka skarżącej została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Wniosek oparty na tym samym orzeczeniu o niepełnosprawności, przy jednoczesnym braku zmiany innych okoliczności sprawy, jest natomiast zdaniem organu wnioskiem złożonym o to samo świadczenie w tej samej sprawie w ujęciu materialnoprawnym i w jej wymiarze czasowym.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Sądu, podnosząc, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem i wskazując, że sama opiekuje się schorowanymi rodzicami, którzy bez niej nie radzą sobie w życiu codziennym. Przy czym, jak podkreśliła, matka ma niezdolność do samodzielnej egzystencji, a ojciec nie jest zdolny do pomagania w opiece nad matką, gdyż sam wymaga pomocy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W dniu [...] sierpnia 2022 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo skarżącej, do którego załączyła ona kserokopię orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] lipca 2022 r., zaliczającego A. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia [...] marca 2022 r. (k. 18 akt sądowych) oraz kserokopię orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2022 r. o niezdolności A. B. do samodzielnej egzystencji od dnia [...] stycznia 2021 r. do [...] lipca 2023 r. (k. 19 akt sądowych).
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Sąd na podstawie art. 106 p.p.s.a. dopuścił dowód z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności A. B. wydanego [...] lipca 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału z 1 czerwca 2022 r. o możliwości i warunkach przeprowadzenia zdalnej rozprawy, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 329 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zasadność wniesionej skargi w świetle wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ w sprawie wystąpiła podstawa wznowieniowa w postaci wyjścia na jaw istotnej dla sprawy okoliczności istniejącej w dniu wydania decyzji, a nieznanej organowi II instancji.
Jak wynika z analizy akt, w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji, w następstwie wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r. odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że jej niepełnosprawna, wymagająca opieki matka ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co Burmistrz uznał za równoznaczne z zaistnieniem w sprawie przesłanki negatywnej o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez organ II instancji, który - stwierdzając tożsamość aktualnie rozpatrywanej sprawy ze sprawą zakończoną już decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2021 r. i wskazując przy tym, że skarżąca złożyła kolejny wniosek przy jednoczesnym braku zmiany okoliczności sprawy - umorzył postępowanie organu I instancji w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na decyzję tę skarżąca wniosła skargę do tut.
Sądu, a następnie już w toku prowadzonego przed Sądem postępowania przedłożyła dokumenty, w tym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2022 r. (k. 18 akt sądowych), z którego wynika że jej ojciec A. B. od dnia [...] marca 2022 r. uznany jest za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym
Mając na uwadze powyższe wynikające z akt sądowych i administracyjnych okoliczności faktyczne, wskazać należy, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie, czy wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności lub dowodów istniejących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nieznanych organowi w dacie rozstrzygania może stanowić przesłankę do uchylenia przez Sąd decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Wskazać należy w tym miejscu, że w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska są rozbieżne. Zgodnie z pierwszym poglądem, sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest zaś stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania. Stanowisko to obecne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. NSA w wyrokach: z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1714/16; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 227/10; z dnia 25 października 2011, sygn. akt II GSK 453/10; dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) oraz w literaturze (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000/1/16; A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 392).
Niemniej jednak, zgodnie z odmiennym poglądem – który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela - każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1963/19; z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14; z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 815/11; z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11; z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 963/13; z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2874/18; z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3632/18; dostępne jw.). W uzasadnieniu tego poglądu wskazuje się bowiem, że to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Jeżeli zatem w dacie wydania decyzji istnieje dowód, który nie jest znany organowi albo też gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który ją wydał, to decyzja wydana z ich pominięciem zapada z naruszeniem przepisów postępowania, choć nie zawsze winę za pominięcie tego dowodu można przypisać organowi (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2011, s. 662-663; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341-342; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 529; B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 233-234; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 278-279).
Rozbieżność wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest konsekwencją odmiennego rozumienia użytego w nim pojęcia "naruszenia prawa". Jeżeli pojęcie to będziemy rozumieć w kategoriach subiektywnych i kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można postawić zarzut działania sprzecznego z obowiązującymi go przepisami, to niektóre podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego należy wykluczyć z katalogu przesłanek uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Jeżeli natomiast pojęciu temu przypiszemy znaczenie zobiektywizowane, nawiązujące do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu), to każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (zob. T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 59 i n.).
Stwierdzić należy zatem, że niezależne od prawidłowości działania organu administracji, w danej sprawie, z obiektywnego punktu widzenia może dojść do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia bowiem tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia również zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Mimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być więc wadliwy co w konsekwencji może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy zatem, że skoro w rozpatrywanej sprawie na jaw wyszła nowa istotna okoliczność istniejąca w dniu wydania decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2022 r. – tj. znaczny stopień niepełnosprawności A. B. datowany od [...] marca 2022 r. - wykazana stosownym dokumentem, którego to kserokopię skarżąca przedłożyła do akt sądowych, to tym samym za nieprawidłowe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, uznać należy zaskarżone rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania. Uwzględnienie ujawnionej na etapie postępowania przed Sądem nowej okoliczności, jest bowiem równoznaczne ze zmianą stanu faktycznego. To zaś prowadzi do wniosku, że niewątpliwie pomiędzy sprawą niniejszą, zainicjowaną wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r., a sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2021 r. – wbrew temu na co wskazało SKO - nie zachodzi tożsamość.
Wskazać należy przy tym, że wadliwość zaskarżonej decyzji nie wynika z nieprawidłowości podejmowanych przez organ w toku postępowania czynności, a związana jest z obiektywnym naruszeniem prawa. Ostateczny rezultat wydanego rozstrzygnięcia, które w zestawieniu z ujawnioną na etapie postępowania przed Sądem, nową okolicznością okazało się wadliwe i dotknięte naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., był bowiem niezależny od organów prowadzących postępowanie, które przed wydaniem decyzji, nie miały wiedzy o okoliczności ujawnionej przez skarżącą dopiero na etapie postępowania przed Sądem.
W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając obiektywne naruszenie prawa dające w niniejszej sprawie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), zobowiązany był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ winien uwzględnić wskazaną przez skarżącą nową okoliczność, a następnie ponownie dokonać oceny czy spełnia ona ustawowe przesłanki umożliwiające przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.