Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy we Włocławku zaskarżył uchwałę Nr XL/289/2006 Rady Miejskiej w Lubrańcu z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Lubraniec, który stanowi załącznik do ww. uchwały, zarzucając naruszenie przepisów § 135, § 137, § 146, § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) poprzez zamieszczenie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustaw: o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, o ochronie zwierząt i odpadach oraz formułowanie w Regulaminie pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej. Stawiając powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów działu I, działu II, punkt 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 17, 21, działu III pkt 8 i 9 ww. Regulaminu.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący ww. Rady wniósł o jej oddalenie wskazując, że wobec zaskarżonej uchwały nie było podejmowane jakiekolwiek postępowanie nadzorcze w celu stwierdzenia jej nieważności, wywodząc także, że ww. rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r. nie jest aktem normatywnym, a określone w nim zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie przejęcia Regulaminu. Mają one charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Pozbawiony natomiast jest znaczenia prawnego argument podnoszony w odpowiedzi na skargę, że: "wobec tej uchwały nie było podejmowane jakiekolwiek postępowanie nadzorcze w celu stwierdzenia jej nieważności." Bezczynność właściwych w tym zakresie organów nie może bowiem sankcjonować istniejących w zaskarżonej uchwale uchybień nadając im w ten sposób pozory legalności.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i przepisie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn zm., dalej w skrócie P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego. Zatem po myśli art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 (tekst jednolity – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1561), gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.
Uchwała taka, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ww. ustawy z 8 marca 1990 r.) zawartego w art. 4 ust.1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może jednak wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Granice te zakreślone zostały w przepisie art. 4 ust. 2 przywoływanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oznacza to, że tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie Rada Miejska w Lubrańcu mogła podjąć uchwałę ustanawiającą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ w ustawie tej ustawodawca jednoznacznie określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Tym samym jakiekolwiek odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenia prawa.
Odnosząc powyższe uwagi i stwierdzenia do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Lubrańcu należy przede wszystkim zauważyć, że cały Rozdział I Regulaminu zatytułowany "Postanowienia ogólne" jest dosłownym powtórzeniem właśnie treści całego przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z 14 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Natomiast Rozdział II Regulaminu noszący tytuł "Znaczenie pojęć używanych w treści - definicje" powtarza w głównej mierze ustawowe definicje zawartych tam pojęć. I tak:
- - w punkcie 2 zdefiniowano pojęcie – "nieczystości ciekłe" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie,
- - w punkcie 3 zdefiniowano pojęcie – "zbiornik bezodpływowy" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy,
- - w punkcie 4 zdefiniowano pojęcie – "stacje zlewne" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy,
- - w punkcie 5 zdefiniowano pojęcie – "odpady komunalne" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 przywoływanej ustawy
- - w punkcie 7 zdefiniowano pojęcie – "odpady ulegające biodegradacji" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy z 27 kwietnia 1991 r. o odpadach,
- - w punkcie 11 zdefiniowano pojecie – "odpadów niebezpiecznych" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o odpadach,
- - w punkcie 12 zdefiniowano pojęcie – "nieruchomość" uprzednio zdefiniowane – art. 46 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny,
- - w punkcie 13 zdefiniowano pojęcie "właściciel nieruchomości" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt ww. ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
- - w punkcie 17 zdefiniowano pojęcie "chodnik"- powtarzając definicję z przepisu art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
- - w punkcie 21 zdefiniowano pojęcie "zwierząt domowych" uprzednio zdefiniowane art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt,
- - natomiast w punktach 6, 8, 9, i 10 wprowadzono własne definicje "odpady wielkogabarytowe", "odpady zielone", "odpady opakowaniowe", "odpady budowlane", bez ustawowego umocowania w tym zakresie,
Nadto w regulaminie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Lubrańcu, Rada określiła obowiązki, które wynikają już z odrębnego aktu prawnego lub wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ww. ustawy z 13 września 1997 r. I tak w Rozdziale III zatytułowanym "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości":
- - w punkcie 8 zobowiązano właścicieli budynków pokrytych eternitem, zawierającym azbest obowiązek zgłoszenia zamiaru zmiany pokrycia dachowego przed jego wymianą i po zakończeniu prac. Tymczasem kwestia ta jest uregulowana w § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyborów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 646),
- - punkcie 9 zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości (podwórza, bramy, zieleńce, pomieszczenia i urządzenia przeznaczone do wspólnego użytku, np. klatek schodowych, korytarzy, itp.) jak również likwidowanie skutków gołoledzi poprzez posypywanie paskiem- w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do takiej regulacji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywano (vide np. wyrok z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07, wyrok z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie powoływanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że delegacja ustawowa zawarta w przywoływanym przepisie art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. nie upoważniała Rady Miejskiej w Lubrańcu do formułowania w Regulaminie własnych czy też powtarzania definicji ustawowych. Postanowienia Regulaminu - co należy bardzo podkreślić - mają bowiem na celu wyłącznie uzupełnienie wydanych przez ustawodawcę przepisów mających walor przepisów powszechnie obowiązujących. Muszą więc być pozbawione jakichkolwiek powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w ustawach.
Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z przepisem § 137 załącznika ww. rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z przepisami § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów.
Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 11179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
W tym stanie rzeczy uznając skargę Prokuratora Rejonowego we Włocławku za zasadną, stwierdziwszy że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Lubrańcu nr XL/289/2006 z dnia 29 maja 2006 r. we wskazanych powyżej przepisach naruszyła prawo- Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygnięcie w pkt 2 opierając na przepisach art. 152 tej ustawy.