Uzasadnienie
- 1. Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2022 r. T. M. (dalej: skarżący, strona) wystąpił do Wójta Gminy L. o wypłatę dodatku węglowego.
- 2. Pismem z dnia 12 września 2022 r. organ I instancji powołując się na art. 2 ust. 3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 – dalej "u.d.w."), poinformował skarżącego o pozostawieniu złożonego przez niego wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania z uwagi na to, że wniosek ten został złożony jako kolejny na ten sam adres zamieszkania.
- 3. W piśmie z dnia 20 lutego 2023 r. zat. "Odwołanie" skarżący oświadczył, że odwołuje się od decyzji nieprzyznania mu dopłaty węglowej na jego gospodarstwo domowe. Dalej wskazał, że złożył wszystkie dokumenty w terminie, a o zmianach w przepisach nie został poinformowany.
- 4. Postanowieniem z dnia 13 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 12 września 2022 r., które strona błędnie uznała za decyzję, organ I instancji przekazał skarżącemu informację o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, co jest zgodne w zakresie formy działania określonej w z art. 2 ust. 3b u.d.w. W dacie załatwienia wniosku strony nie istniała możliwość przyznania dodatku dla dwóch gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem. Taka możliwość powstała - przy spełnieniu określonych przesłanek - dopiero wskutek nowelizacji ustawy z dniem 3 listopada 2022 r., która to zmiana odmiennie reguluje zasady i przesłanki nabycia uprawnienia do dodatku węglowego w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w określonych tam sytuacjach wyłączają stosowanie ust 3a i 3b.
5. W skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz powołując się na art. 37 § 1 i § 3 k.p.a. o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy L. w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie i wypłatę dodatku węglowego.
Sformułowano następujące zarzuty:
- - naruszenie art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności informacyjnych i wyjaśniających w interesie skarżącego niezbędnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia o uprawnieniu skarżącego dla przyznania prawa do dodatku węglowego oraz brak decyzji, w szczególności:
. pominięcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u skarżącego,
. brak informacji dla skarżącego o zmianach przepisów dotyczących przyznania prawa do dodatku węglowego dla kilku rodzin zamieszkałych pod jednym adresem,
. błędne zakwalifikowanie pisma skarżącego złożonego w dniu 24 listopada 2022 r. jako odwołania, podczas gdy pismo to mogło być zakwalifikowane jako wniosek o przyznanie dodatku węglowego wobec zmian w przepisach ustawy o dodatku węglowym,
- - brak rozstrzygnięcia sprawy, które miało to wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegający na tym, że naruszono słuszny interes skarżącego, który został pozbawiony prawa do rozpoznania jego prawa do dodatku węglowego, a w toku postępowania zarówno Wójt jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie współdziałały ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy uprawnienia skarżącego do dodatku węglowego, pomijając słuszny interes skarżącego, przez co skarżący pozbawiony został możliwości rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie dodatku węglowego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych do ustawy o dodatku węglowym od dnia 3 listopada 2022r., które to zmiany umożliwiały weryfikację wniosku skarżącego i wydanie decyzji administracyjnej a tym samym naruszono sprawność postępowania.
- 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
7. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej "p.p.s.a.") skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
8. Spór pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jak orzekł organ odwoławczy. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 k.p.a.
Stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przywołany przepis wskazuje na dwojakiego rodzaju przesłanki, których wystąpienie skutkuje tym, że organ odwoławczy nie przystępuje do ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku wniesionego odwołania. Są to: niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Zgodnie natomiast z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.
Po złożeniu więc przez stronę odwołania w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada, czy akt (czynność) organu administracji publicznej, od którego zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. Przy tej ocenie nie może kierować się wyłącznie samą nazwą nadaną przez organ. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych będzie władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania.
Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną.
Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 850/20). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów.
9. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił zaistnienie pierwszej z przesłanek określonych w art. 134 k.p.a., to jest niedopuszczalność odwołania, skoro odwołanie skarżącego z dnia 20 lutego 2023 r. zostało przez niego wniesione od pisma Wójta Gminy L. z dnia 12 września 2022 r., które nie jest decyzją administracyjną, a z treści art. 127 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny wynika, że odwołanie służy jedynie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W przedmiotowej kluczowe znaczenie ma przepis art. 2 ust. 3b u.d.w., zgodnie z którym w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Powyższa regulacja stanowi analogię do instytucji z art. 64 § 2 k.p.a. Tym samym wnioski płynące z orzecznictwa sądów oraz doktryny dotyczące charakteru instytucji z art. 64 § 2 k.p.a. można przenieść na grunt sprawy dotyczącej regulacji z art. 2 ust. 3b u.d.w. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie czynności, która nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale czynnością materialno-techniczną. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie z 12 września 2022 r. o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania stanowi coś więcej niż tylko czynność materialno-techniczną.
Skoro zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. W konsekwencji Kolegium było zobowiązane do zastosowania art. 134 k.p.a. W tym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Jeśli sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienie, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ l instancji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a.
10. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze podnieść należy, że w dacie pozostawienia wniosku skarżącego o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania (12 września 2022 r.) brak było możliwości przyznania tego dodatku w przypadku zamieszkiwania pod jednym adresem innego gospodarstwa domowego, bowiem wyjątki od zasady wynikającej z art. 2 ust. 3a i 3b u.d.w. przewidują obowiązujące dopiero od 3 listopada 2022 r. (na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w.
Za niezrozumiały zdaniem Sądu należy uznać zarzut skarżącego dotyczący błędnej kwalifikacji jego pisma złożonego w dniu 24 listopada 2022 r. jako odwołania, podczas gdy pismo, to mogło być zakwalifikowane jako wniosek o przyznanie dodatku węglowego wobec zmian w przepisach ustawy o dodatku węglowym. Otóż w aktach sprawy brak jest pisma skarżącego z dnia 24 listopada 2022 r. Z pisma Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych w L. (k. 8 akt administracyjnych) z dnia 10 maja 2023 r. wynika, że do organu nie wpłynęło pismo na które skarżący powołuje się w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Również na etapie skargi strona nie przedłożyła powyższego pisma. W konsekwencji skoro strona powołuje się na pismo, które nie zostało złożone, to niezasadne są jej zarzuty, co do jego błędnej kwalifikacji.
Ponadto wyjaśnić stronie należy, że o ile chciałaby zakwestionować prawidłowość czynności materialno-technicznej, polegającej na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku to mogłaby to uczynić jedynie poprzez zastosowanie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu, po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co w przypadku skargi na bezczynność oznacza złożenie ponaglenia o jakim mowa w art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. do o organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1), bądź do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2), a nie do Sądu jak uczyniono to w skardze.
W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a., bowiem w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej – stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – strona skarżąca nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych