Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 listopada 2020 r., nr ŚR.5233.69.1.2020.AM, Burmistrz Lubrańca odmówił E. B. (skarżącej) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – E. W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest to, iż niepełnosprawność matki skarżącej powstała – jak wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – po ukończeniu przez nią 25 roku życia, nie została więc spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r.").
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia 3 lutego 2021 r., nr KO.411.1981.2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r., organ odwoławczy stwierdził, że o ile organ I instancji dokonał błędnej oceny spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/14, to jednak przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia pozostaje to, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Organ wskazał, że opieka sprawowana przez skarżącą nie wykracza poza zakres obowiązków domowych wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym. Przywołał, że zgodnie z wywiadem środowiskowym przeprowadzonym w gospodarstwie domowym skarżącej (zamieszkującej wraz z mężem i matką w domu wielorodzinnym) skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką, ubiera ją, przygotowuje posiłki, myje, podaje leki i pomaga w poruszaniu – wskazano, że musi zajmować się matką co dwie godziny.
Organ stwierdził, że zarazem w aktach sprawy zalega notatka urzędowa sporządzona na skutek anonimowego doniesienia o niewłaściwym sprawowaniu opieki przez skarżącą, urządzaniu imprez alkoholowych i nadużywaniu przez nią alkoholu. Przywołał, że podczas wizyty na skutek ww. notatki pracownik socjalny stwierdził, iż matka skarżącej pozostaje w domu sama – oświadczyła ona jednocześnie, że skarżącej nie ma od wczoraj, że pojechała do [...] po aparat słuchowy, że sama przygotowała sobie posiłek, a córka dobrze się nią zajmuje, wstaje do niej w nocy, pomaga w ubieraniu i myciu. Organ przywołał też, że pracownik socjalny przeprowadził rozmowy z pracownikami dwóch sklepów, z których jeden potwierdził problem alkoholowy skarżącej i nieprawidłowe sprawowanie opieki, drugi zaś dobrze wypowiedział się o skarżącej. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że matka skarżącej szereg czynności wykonuje samodzielnie, porusza się o kuli, nie wymaga pomocy w przygotowaniu posiłków, karmieniu, załatwianiu potrzeb fizjologicznych w ciągu dnia, zaś skarżąca nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych wymagających stałej obecności, a te wykonywane nie wykraczają poza zwykłe czynności dnia codziennego.
W skardze na powyższą decyzję, wniesioną w imieniu skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła ona naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Zarzuciła nadto naruszenie art. 6, 8, 9 oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy dotyczących faktycznego zakresu opieki świadczonej przez skarżącej nad matką. Wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na rzecz postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organ odwoławczy, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ uargumentował swoje stanowisko tym, że nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką. Wskazał, że skarżąca nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia, niepełnosprawna jest bowiem zasadniczo samodzielna, zaś wobec skarżącej ujawniły się wątpliwości co do samego faktu sprawowania stałej opieki. Powyższe kwestionuje skarżąca podnosząc, że jego pomoc jest niezbędna niepełnosprawnej matce, przy czym nie musi mieć ona wymiaru całodobowego.
Nadmienić należy, że Wójt Gminy Lipno zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób sprzeczny z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się jednak do powyższej problematyki słusznie wytykając organowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Kwestia ta przestała być istotna zatem w niniejszej sprawie i nie ma już potrzeby szerszego odnoszenia się do niej, również z tego względu, że oś sporu przeniosła się na problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią bezsporną jest, że skarżąca - jako córka E. W. legitymującej się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Jednym z warunków koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W ocenie Sądu przedwczesne jest stanowisko Kolegium, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na zakres sprawowanej nad matką opieki. Kwestia ta nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona.
Kwestionując możliwość sprawowania przez skarżącej opieki nad matką w zakresie wymaganym przez cytowany przepis organ wskazał, że opieka ta polega na wykonywaniu podstawowych czynności domowych w sposób nieangażujący skarżącej na tyle, by nie mogła on podjąć zatrudnienia. Podkreślił, że matka skarżącej jest osobą samodzielną i niewymagającą stałej pomocy w wykonywaniu podstawowych potrzeb życiowych.
Kolegium nie wyjaśniło, jak kształtuje się rzeczywisty zakres czynności opiekuńczych nad matką. Apriorycznie za to stwierdziło, że skarżąca nie wykonuje czynności pielęgnacyjnych przy matce, opierając się na tej okoliczności, że matka skarżącej była w stanie samodzielnie – pod jej nieobecność – przyjąć wizytatora z ośrodka pomocy społecznej. Kwestionując zasadność sprawowania opieki nad matką skarżącej organ odwoławczy oparł się zasadniczo na notatce służbowej pracownika socjalnego z tej wizyty. Nie dał on jednak wiary oświadczeniom matki o sprawowanej w sposób właściwy opiece, ale przyjął, że skoro wymagająca opieki samodzielnie – w dniu nieobecności córki – załatwiała swoje potrzeby bytowe, to nie wymaga ona stałej opieki. Nie wziął pod uwagę wyjaśnień wymagającej opieki, że zastana sytuacja była incydentalna z uwagi na konieczność podróży skarżącej po aparat słuchowy. Nie przesądzając o prawdziwości powyższego (organ mógł przecież zażądać dowodu na potwierdzenie tej okoliczności, np. w postaci rachunku za zakup tego aparatu, czy jakiegokolwiek innego dokumentu potwierdzającego taki cel podróży skarżącej), stwierdzić należy, że sam fakt nieobecności osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nie uzasadniania przyjęcia, iż opieka ta nie jest sprawowana.
Oczywistym jest bowiem, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą wiąże się również z koniecznością opuszczania gospodarstwa domowego, chociażby w celu zrobienia zakupów, czy – jak podniesiono w niniejszej sprawie – dostarczenia urządzenia medycznego (zauważyć zresztą należy, że w uzasadnieniu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazano, że matka skarżącej wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze).
Przede wszystkim jednak organ dokonał samodzielnej, choć nieuprawnionej oceny, że skoro matka skarżącej w sposób samodzielny była w stanie przyjąć wizytatora z ośrodka pomocy społecznej, to jest ona w istocie osobą samodzielną, niewymagającą opieki. Powyższe jest sprzeczne chociażby z podstawowym dowodem w sprawie, a mianowicie protokołem z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w gospodarstwie domowym skarżącej, z którego wynikają okoliczności przeciwne – matka wymaga całodobowej opieki, którą sprawuje córka "co dwie godziny", opiekę tę sprawuje od 2014 r. i w związku z nią zrezygnowała z dotychczasowego zatrudnienia, jest też jedyną osobą (zstępną), która podjęła się opieki nad matką. Stwierdzić też tutaj należy, że matka skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc kwestia tego, czy zdolna jest ona do samodzielnej egzystencji została przesądzona w tym orzeczeniu i wynika wprost z jego uzasadnienia.
Znaczny stopień niepełnosprawności wymaga - co do zasady - stałej, długotrwałej, opieki i pomocy innej osoby. Sam zatem fakt stwierdzenia u danej osoby znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem w orzeczeniu, że osoba taka wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie może być kwestionowany przez organy pomocy społecznej. Organ rozpoznający wniosek nie ma kompetencji do kwestionowania ustaleń wynikających z orzeczenia lekarskiego, w ten np. sposób, że oceni on stopień samodzielności osoby niepełnosprawnej.
Przedmiotem ustaleń organów musi być po pierwsze to, czy nad niepełnosprawną w istocie sprawowana jest permanentna opieka uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie pracy. Jej sprawowanie nie uniemożliwia jednak osobie pozostającej pod opieką dokonywania określonych czynności dnia codziennego. Zaaprobowanie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że tylko w skrajnych przypadkach zdrowotnych dotyczących osoby wymagającej opieki (obłożna choroba powodująca stałe przebywanie w łóżku, niepełnosprawność uniemożliwiająca poruszanie się, opuszczanie domu, itp.) osoba wnioskująca o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mogłaby liczyć na przyznanie żądanego świadczenia.
Wobec tego np. samodzielne chodzenie i samodzielnie przygotowanie sobie posiłku (na co uwagę zwracał organ odwoławczy) nie oznacza, że dana osoba nie pozostaje pod opieką lub, że takiej opieki nie wymaga. Jednocześnie stwierdzić należy, że stała opieka to nie tylko nieustające, ciągłe przebywanie z podopiecznym (nieodstępowanie go) i wyręczanie we wszystkich codziennych czynnościach, tym bardziej, że podopieczny może się samodzielnie poruszać i wykonywać pewne czynności. Pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. I SA/Wa 681/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Po drugie, ustaleniom podlega okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką, o której mowa powyżej. Zauważyć tu należy, że organ odwoławczy – akcentując samodzielność niepełnosprawnej matki skarżącej – za powód odmowy świadczenia pielęgnacyjnego obrał brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. Są to jednak dwa inne zagadnienia. Jedną kwestią jest – do czego negatywnie odniósł się organ – czy nad niepełnosprawną w istocie sprawowana jest stała lub długotrwała opieka, inną zaś – czy z powodu konieczności jej sprawowania opiekun zrezygnował z zatrudnienia lub powstrzymuje się od podjęcia pracy.
Również w tym przypadku ustalenie organu jest przedwczesne. Po pierwsze bowiem z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca w istocie zrezygnowała z zatrudnienia w sklepie "[...]" w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną, po drugie jednak, brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego to zatrudnienie. O ile zatem organ odwoławczy powołał się na przesłankę braku związku przyczynowo-skutkowego, to jednak w zasadzie w ogóle nie wypowiedział się co do ustaleń, czy w istocie skarżąca zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki. Zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaniechaniem pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą stanowi bezpośredni warunek przyznania wnioskowanego świadczenia i wynika to wprost z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W sprawie nie zostało wykazane konkretnie, jak kształtują się czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad matką. Organ założył przy tym, że pomoc udzielana matce skarżącej nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co w kontekście ogólnych twierdzeń o "zwykłych czynnościach dnia codziennego" w sposób oczywisty uznać należy za twierdzenie aprioryczne i niepotwierdzone głębszą analizą rzeczywistego stanu rzeczy. Zauważyć w tym miejscu dodatkowo należy, że organ w sposób nieuzasadniony różnicuje kategorie obowiązków wykonywanych w związku z opieką nad niepełnosprawną na podstawowe czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym, oraz – jak można domniemywać – obowiązki o charakterze ponadstandardowym. Jasnym jest, że opieka nad niepełnosprawną osobą polega również na wykonywaniu takich podstawowych czynności jak sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, i to te czynności – umożliwiające przecież egzystencję osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym – stanowią rdzeń tej opieki.
W zależności od sytuacji osoby niepełnosprawnej mogą one jednak przybierać postać czynności bardziej czasochłonnych i angażujących. Rolą organu jest ustalenie intensywności opieki, tak pod względem ilości czasu opieki w konkretnym dniu, jak i na przestrzeni tygodnia (więc ilości dni w tygodniu), a dalej dokonanie oceny, czy wykonywanie czynności domowych związanych z opieką nad niepełnosprawną rzeczywiście pozbawia wnioskodawcę możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tj. czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją (powstrzymaniem się od podjęcia) zatrudnienia a koniecznością sprawowania tej opieki. Wskazania w wywiadzie, że skarżąca "musi zajmować się matką co 2 godziny" nie jest precyzyjne i nie wynika z niego ile godzin dziennie i tygodniowo sprawowana jest opieka.
Ponadto, skoro organ powołuje się na problem alkoholowy skarżącej, to zagadnienie to nie może zostać przesądzone w drodze notaki, z której zresztą wynika możliwość takiej sytuacji, lecz nie przesądzenie jej w sposób niewątpliwy. Ustalenia w tym zakresie winny być oparte na dodatkowych dowodach.
Całokształt wytkniętych braków w ustaleniach faktycznych sprawy powinien skłonić organ do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyć również należy, że w myśl reguły z art. 75 § 1 k.p.a. organ może pozyskać również inne dowody (np. oświadczenia sąsiadów), które doprowadzą do jednoznacznego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.
W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją I instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.
O zwrocie kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.