Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z [...].02.30220 r. Starosta R. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 lit. i oraz art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz.1482, dalej powoływana jako ustawa o promocji zatrudnienia) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa) uznał D. K. (dalej określany jako Skarżący) z dniem [...].01.2020 r. za osobę bezrobotną i odmówił mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...].01.2020 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący przedłożył m.in.: świadectwo służby z Komendy Powiatowej Policji w R. za okres od [...].12.2011 r. do [...].12.2019 r., z którego wynika, że zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji oraz rozkaz personalny nr [...] z [...].12.2019 r. Organ wystąpił z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiej Policji w B. o wyjaśnienie, czy wobec Skarżącego zostało zastosowane wypowiedzenie ze strony pracodawcy bez zachowania okresu wypowiedzenia, czy z zachowaniem okresu wypowiedzenia. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z [...].02.2020 r. udzielono informacji "iż funkcjonariusz Policji nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, a co za tym idzie - jego stosunek służbowy nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnym. Oznacza to, że właściwy organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W ustawie o Policji nie ma zatem pojęcia "okresu wypowiedzenia". W omawianym przypadku, rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło na skutek postępowania zwolnieniowego wszczętego z urzędu."
Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby, który jako pojęcie nie zostało zdefiniowane w ustawie o Policji. Oznacza to, że każdorazowo sytuację bezrobotnego, którego pozbawiono prawa do zasiłku w oparciu o art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia należy rozpatrywać indywidualnie. Jednakże w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że na podstawie określonego przepisu policjanta można zwolnić ze służby, który w ocenie przełożonych nie powinien z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, przy czym ocena ta powinna być skonkretyzowana indywidualnie poprzez wskazanie okoliczności składających się na taką ocenę. Ważny interes wymaga, aby w szeregach Policji byli funkcjonariusze o nieposzlakowanej opinii, cieszący się autorytetem w społeczeństwie, przestrzegający prawa i zasad współżycia społecznego, dotrzymujący roty ślubowania.
Pełniący służbę funkcjonariusze podlegają określonym wymogom i rygorom, a jeśli ich nie spełniają i nie przestrzegają to należy przyjąć, że ważny interes służby przemawia za podjęciem decyzji o zwolnieniu ich ze służby.
Z uzasadnienia rozkazu personalnego nr [...] z [...].12.2019 r. wynika, że wszczęto przeciwko Skarżącemu odrębne postępowanie dyscyplinarne. Z ww. rozkazu personalnego wynika, że "w niniejszej sprawie bezsporne jest, że charakter zarzucanych czynów, okoliczności ich popełnienia oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie były na tyle przekonujące, iż nie budziły w organie prokuratorskim wątpliwości, co do konieczności postawienia policjantowi zarzutów i sporządzenia aktu oskarżenia. Ustalenia organu I instancji wskazują jednoznacznie, iż dalsze pozostawienie sierż. szt. D. K. w służbie jest niemożliwe, gdyż nie daje on gwarancji właściwego wykonywania zadań powierzanych funkcjonariuszowi Policji. Przypadek ten podważył bowiem zaufanie do Policji, której podstawą skuteczności w państwie demokratycznym jest respekt i szacunek, jaką darzą ją obywatele". W przypadku przyjętej podstawy prawnej do zwolnienia ze służby w Policji, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji istotnym dla organu zwalniającego jest fakt przedstawienia zarzutów karnych, a następnie sporządzenia aktu oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego, co w konsekwencji oznacza, że policjant nie posiada już przymiotu nieskazitelnego charakteru.
Na rozwiązanie służby wpłynęło wszczęte przeciwko policjantowi postępowanie dyscyplinarne, a także nadano mu rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 kpa, mając na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi i utrzymania porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, której nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, pozbawieni możliwości jej faktycznego pełnienia, a zatem którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić.
Na podstawie zgromadzonych akt ustalono, że materialno-prawną podstawą rozpatrzenia sprawy jest art. 71 ust.1 i 2 lit. i ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 75 ust.1 pkt.3 ww. ustawy, który mówi, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia. Organ uznał, że przyczyna rozwiązania stosunku służbowego leży po stronie Skarżącego. Została ona wyraźnie wskazana w uzasadnieniu rozkazu personalnego z [...].12.2019 r. Wynika z niego, że do wskazanego wniosku dołączono m.in. postanowienie nr [...] z [...].11.2019 r. Komendanta Powiatowego Policji w R., wszczynające postępowanie dyscyplinarne. W następstwie powyższego Komendant Powiatowy Policji zawiesił Skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy.
Ponadto z załączonych do wniosku o zwolnienie ze służby w Policji dokumentów wynika, że Komendant Powiatowej Policji w R. wszczął przeciwko Skarżącemu odrębne postępowanie dyscyplinarne w związku z przedstawieniem zarzutu przekroczenia uprawnień oraz spowodowania obrażeń poniżej 7 dni. W związku z powyższym Starosta uznał, że rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z winy Skarżącego, co uzasadnia zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Zasiłek w takim przypadku przysługuje bezrobotnemu po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania.
Odwołanie od ww. decyzji złożył Skarżący, zarzucając jej:
naruszenie prawa materialnego - poprzez błędne przyjecie w sentencji decyzji art. 71 ust. 2 lit. i ustawy o promocji zatrudnienia, kiedy ust. 2, lit. i ww. artykułu nie istnieje; art. 75 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że przyczyna rozwiązania stosunku służbowego leży po jego stronie;
naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zebrania istotnych dla sprawy dowodów i oparcie orzeczenia na niejednoznacznych dowodach, pomówieniach i spekulacjach;
naruszenie art. 7 i art. 8 kpa polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i błędną interpretację przepisów ustawy o Policji.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...].12.2019 r. nie jest prawomocny. Został on wydany w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 o Policji. Odrębnie wszczęte postępowanie dyscyplinarne zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego dot. zwolnienia go ze służby w Policji.
Skarżący podkreślił, że wszczęcie postępowania karnego nie jest jednoznaczne z popełnieniem czynu, o który jest podejrzany. Prowadzenie samego postępowania wobec jego osoby nie przesądza o popełnieniu przestępstwa. Starosta nie może więc zakładać, że zwolnienie (rozkazem nieprawomocnym) ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest równoznaczne z uznaniem przez jakikolwiek powołany to tego organ winy Skarżącego. Organ nie jest uprawniony, aby przesądzić przed wydaniem prawomocnego skazującego wyroku sądu karnego, czy Skarżący dopuścił się zarzucanego mu czynu, a w konsekwencji spowodował rozwiązanie stosunku służbowego bez wypowiedzenia ze swej winy. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest rozwiązaniem stosunku służbowego z winy policjanta.
Podobne stanowisko wyraził WSA w Lublinie w wyroku z 28.09.2006 r. (III SA/Lu 282/06), stwierdzając, że uzasadnienia szczególnej regulacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej z powodu wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia nie można przenosić na inne stosunki prawne. Nie jest to jednoznaczne ze zwolnieniem ze służby z winy funkcjonariusza, zatem organ nie mógł odmówić prawa do zasiłku funkcjonariuszowi, gdyż jest to rozumowanie pozbawione nie tylko podstaw prawnych, ale i racji moralnych czy społecznych. O ile bowiem cele społeczne, znaczenie i prestiż służby uzasadniają zwolnienie funkcjonariusza jeszcze przed stwierdzeniem jego winy (pod warunkiem zapewnienia mechanizmów powrotu do służby oraz odszkodowania w razie oczyszczenia z zarzutów), o tyle zupełnie niezrozumiałe byłoby pozbawianie funkcjonariusza w tym okresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie przepisu opierającego się na zawinionym doprowadzeniu do rozwiązania stosunku służbowego bez wypowiedzenia.
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...].04.2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. i w związku z art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 75 ust. 1 pkt 3 prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia.
Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że przyczyna rozwiązania stosunku służbowego leży po stronie Skarżącego. Została ona wyraźnie wskazana w uzasadnieniu rozkazu personalnego, gdzie opisano, że wszczęto przeciw zainteresowanemu postępowanie dyscyplinarne, w następstwie którego zawieszono go w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy. Ponadto z załączonych do wniosku o zwolnienie ze służby w Policji dokumentów wynika, że Komendant Powiatowy Policji w R. wszczął przeciwko Skarżącemu odrębne postępowanie dyscyplinarne w związku z przedstawieniem mu zarzutu przekroczenia uprawnień. W związku z tym uznać należy, że rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z winy bezrobotnego, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia.
W swoim odwołaniu Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie w sentencji decyzji art. 71 ust. 2 lit. i ustawy o promocji zatrudnienia, kiedy ust. 2, lit. i ww. artykułu nie istnieje. Organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, faktycznie dokonał oczywistej omyłki, która została jednak następnie sprostowana postanowieniem znak: [...] z [...].03.2020 r.
Skargę na powyższą decyzję złożył D. K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania:
naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez błędne przyjęcie, że przyczyna rozwiązania stosunku służbowego leży po jego stronie;
naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zebrania istotnych dla sprawy dowodów i oparcie orzeczenia na niejednoznacznych dowodach, pomówieniach i spekulacjach;
naruszenie art. 7 i art. 8 kpa polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i błędną interpretację przepisów ustawy o Policji.
W uzasadnieniu Skarżący w całości swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu.
Sąd zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego określonego w art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnia w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.
Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy zwolnienie policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wypełnia znamiona przepisu art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, czyli czy takie rozwiązanie stosunku służbowego jest jednoznaczne z rozwiązaniem tego stosunku z winy bez wypowiedzenia. Dokonując powyższej oceny, należy przyjąć na wstępie, że normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia nie można wykładać rozszerzająco, albowiem jest to norma prawna określająca przypadki, z których zaistnieniem prawo do zasiłku nie przysługuje. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do tego, aby zakres tej normy rozszerzać o inne przypadki poza te, które wskazał ustawodawca. Ponadto zauważyć trzeba, że katalog tych przypadków został przez ustawodawcę precyzyjnie ustalony.
Zgodnie z cyt. przepisem, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia.
Sąd stwierdził jednocześnie, że art. 41 ustawy o Policji przewiduje różne przyczyny zwolnienia policjanta ze służby i każdą z tych przyczyn należy rozumieć wprost w taki sposób, w jaki określił ją ustawodawca. Zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić, ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Nie ulega wątpliwości, że pomimo, iż pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie o Policji bliżej określone, w praktyce słusznie przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy Policji, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę.
Jednocześnie należy wskazać, że użycie w cyt. przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Choć prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby rozumianego jako interes społeczny.
Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że bezpośrednią przyczyną rozwiązania stosunku służbowego ze Skarżącym nie było wniesienie przeciwko niemu aktu oskarżenia, czy też prowadzenie postępowania karnego albo dyscyplinarnego, ale zwolnienie nastąpiło z uwagi na ważny interes służby, w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że tylko ta przesłanka winna być brana pod uwagę przy ustaleniu prawa do zasiłku dla bezrobotnego w kontekście art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Z tego względu nie można przyjąć, że rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z winy skarżącego. Warto w tym miejscu zauważyć, że WSA w Gliwicach w wyroku z 5.12.2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 289/04, stwierdził, że samo wniesienie przeciwko danemu funkcjonariuszowi aktu oskarżenia o przestępstwo ścigane w trybie publicznoskargowym, choć obliguje organ do wydania decyzji o zwolnieniu takiej osoby ze służby, to jednak nie przesądza, że rozwiązanie stosunku służbowego zostało przez nią zawinione.
W ocenie Sądu, z całą pewnością uznać należy, że w postępowaniu o zwolnienie ze służby w Policji organ nie rozstrzyga, czy funkcjonariusz popełnił przestępstwo, czy też nie. Takie ustalenia wymykają się bowiem kognicji organu. Niewątpliwie rolą organu Policji jest natomiast ustalenie, czy zachowanie funkcjonariusza naruszało ważny interes służby. Ponadto organ jest obowiązany wykazać, w czym upatruje tegoż ważnego interesu (na czym on polega), a także, w jaki sposób został on naruszony. W związku z powyższym niemożliwe jest zaakceptowanie stanowiska organów obu instancji odmawiających przyznania Skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych z chwilą rejestracji, skoro do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie stwierdzono winy zainteresowanego, ani w postępowaniu dyscyplinarnym ani w prawomocnym wyroku sądu karnego.
W tym miejscu warto zauważyć, że podobne stanowisko zajął WSA w Lublinie w wyroku z 28.09.2006 r., sygn. akt III SA/Lu 282/06, stwierdzając, że uzasadnienia szczególnej regulacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej z powodu wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia nie można przenosić na inne stosunki prawne, w tym utożsamiać ten tryb zwolnienia ze służby ze stwierdzeniem winy funkcjonariusza, a w konsekwencji odmawiać mu prawa do zasiłku, gdyż jest to rozumowanie pozbawione nie tylko podstaw prawnych, ale i racji moralnych czy społecznych. O ile bowiem cele społeczne, fiskalne, znaczenie i prestiż służby oraz walka ze stwierdzonymi patologiami uzasadniają zwolnienie funkcjonariusza jeszcze przed stwierdzeniem jego winy (jak zastrzega Trybunał - pod warunkiem zapewnienia mechanizmów powrotu do służby oraz odszkodowania w razie oczyszczenia z zarzutów), o tyle zupełnie niezrozumiałe byłoby pozbawianie funkcjonariusza w tym okresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie przepisu opierającego się na zawinionym doprowadzeniu do rozwiązania stosunku służbowego bez wypowiedzenia.
Podobne stanowisko zostało wyrażane również w innych wyrokach – vide wyroki WSA: w Rzeszowie z 25.10.2010 r., II SA/Rz 619/10, LEX nr 621287; w Warszawie z 3.08.2016 r., II SA/Wa 328/16, LEX nr 2113521; WSA w Białymstoku z 25.10.2016 r., II SA/Bk 514/10, LEX nr 752340; WSA w Rzeszowie z 21.10.2010 r., II SA/Rz 439/10, LEX nr 754589; w Warszawie z 12.06.2019 r., II SA/Wa 2236/18, LEX nr 2866061.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne również na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Wobec powyższego, należy uznać, że odmowa przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych narusza prawo materialne poprzez błędne zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.