Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...].KP Burmistrz [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił skarżącemu H. S., przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką G. S., uzasadniając to w szczególności tym, że matka skarżącego nie potrzebuje opieki w tak szerokim zakresie, który uniemożliwiałby skarżącemu podejmowanie pracy, bowiem jak ustalono w sprawie, w opiekę nad matką czynnie włącza się również syn i żona skarżącego, a ponadto matka skarżącego pomimo podeszłego wieku jest osobą samowystarczalną (nie jest leżąca; porusza się przy pomocy laski; nie potrzebuje pomocy przy toalecie, jedzeniu, ubieraniu; sama bierze leki; gotuje sobie). Ponadto, jak wskazał Burmistrz, skarżący do dnia wydania decyzji nie dostarczył stosownego pełnomocnictwa uprawniającego jego pełnomocnika do reprezentowania go w zakresie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zasiłku dla opiekuna, ani też sam skarżący nie zareagował na wezwanie do ewentualnej rezygnacji z pobieranego dotychczas świadczenia rodzinnego.
Od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2011 w zm., dalej jako "uśr") poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji przepisu podczas gdy zgodnie z jego prawidłową wykładnią osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schorzenia i aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego,
- art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (kpa) poprzez niepoparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym zaprzeczenie sprawowaniu przez skarżącego opieki nad matką, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczności niemożności podjęcia pracy przez skarżącego w związku z koniecznością opieki nad matką.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zgodził się z Burmistrzem, że wykazany w sprawie zakres opieki nad matką nie wskazuje na konieczność rezygnacji skarżącego z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Jak wskazało SKO, z akt sprawy, a w szczególności z wyjaśnień skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r., wynika bowiem, że skarżący pomaga mamie w niektórych czynnościach dnia codziennego, przy znacznym wsparciu rodziny, przy czym matka jest w stanie samodzielnie poruszać się po mieszkaniu, przygotowywać i zjeść posiłki, umyć się, ubrać, przyjąć leki. Czynności wykonywane przez skarżącego, w ocenie SKO, stanowią typowe czynności dnia codziennego i mogą być wykonywane poza godzinami pracy. W związku z powyższym zdaniem organu II instancji w sprawie nie ma związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką, a rezygnacją z zatrudnienia. SKO podniosło również, że Burmistrz słusznie zwrócił uwagę na to, że w sprawie nie zostało przedłożone pełnomocnictwo uprawniające pełnomocnika skarżącego do złożenia skutecznego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna. Z treści pełnomocnictwa z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika bowiem, że pełnomocnik ten uprawniony jest do reprezentowania strony w zakresie wyboru jednego ze świadczeń, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych w przypadku ich zbiegu poprzez złożenie wniosku o uchylenie decyzji administracyjnej ustalającej prawo do świadczenia, którego się zrzeka. Zasiłek dla opiekuna jest zaś przyznawany na podstawie innej ustawy.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz podnosząc zarzuty tożsame ze sformułowanymi na gruncie odwołania. W uzasadnieniu skargi podkreślił m.in. że całodobowo jest w pełnej gotowości do pomocy matce i tym samym, wbrew temu co twierdzi organ II instancji, w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy opieką nad matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia. Odnośnie zaś kwestii dotyczących pełnomocnictwa uprawniającego pełnomocnika do złożenia skutecznego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, wskazał, że uwierzytelniona kopia pełnomocnictwa została przekazana do organu dnia [...] kwietnia 2021 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do podniesionej na gruncie skargi kwestii przekazania do organu kopii pełnomocnictwa, wyjaśniło, że jest to to samo pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2021 r., które było już oceniane przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. i które zdaniem Kolegium nie uprawnia pełnomocnika do złożenia skutecznego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w sprawie dotyczy kwestii spełnienia przez skarżącego podstawowej przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.
Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 uśr mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" – "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej". Powyższy zwrot użyty przez ustawodawcę oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny na stronie [...]). Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, a ponadto zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.).
Z powyższego wynika, że świadczenie pielęgnacje jest przyznawane, gdy w sprawie zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką, a więc gdy zostanie wykazane, że rezygnacja lub niepodejmowanie pracy zarobkowej wynika z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie należy wskazać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku pojęć ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z treści i celu przepisu art. 17 ust. 1 uśr wynika, iż aby można było mówić o opiece musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie, skoro sprawowana opieka została przez ustawodawcę nierozerwanie związana z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sprawowana opieka, jej zakres, ma bowiem uniemożliwiać wykonywanie pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 uśr była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą, długotrwałą opiekę osobom niepełnosprawnym, nie z powodu samej okoliczności sprawowania opieki, lecz ze względu na okoliczność, że przez sprawowaną opiekę osoby te znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do niewykonywania pracy zarobkowej.
W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było ustalenie, czy skarżący w celu sprawowania opieki nie podejmuje pracy zarobkowej i czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia.
Zdaniem Sądu orzekające organy prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką skarżącego. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2021 r. oraz wyjaśnień skarżącego złożonych dnia [...] sierpnia 2021 r. wynika, że czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną G. S. wykonuje nie tylko skarżący, ale także jego syn i niepracująca zawodowo żona. I tak żona skarżącego pierze i zmienia pościel matce skarżącego, a także sprząta zajmowany przez nią pokój. Natomiast syn skarżącego pomaga skarżącemu bandażować rany żylakowe nóg G. S. i towarzyszy babci w trakcie wizyt lekarskich, wchodząc z nią do gabinetu lekarskiego. Skarżący zaś zawozi G. S. na wizyty lekarskie, bandażuje wraz z synem jej rany żylakowe (czynność wykonywana co 3 dni), robi zakupy i zaopatruje w leki. Z akt sprawy wynika również, że G. S. pomimo podeszłego wieku wiele czynności wykonuje przy sobie samodzielnie, w tym sama gotuje i robi śniadania, samodzielnie bierze leki, samodzielnie spożywa posiłki i korzysta z toalety, sama się myje, ubiera i sama zakłada sobie pampersy na noc. Ponadto – jak wynika z wyjaśnień skarżącego i ustaleń wywiadu środowiskowego - G. S. nie jest osobą leżącą, porsze się o lasce, jest sprawna umysłowo, nie wymaga doglądania w nocy przez skarżącego. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, orzekające organy prawidłowo uznały, że wskazany rodzaj i czasokres czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach sprawowanej nad matką opieki nie wiąże się z koniecznością szczególnej dyspozycyjności skarżącego tak, aby nie było możliwości podjęcia przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Wykonywane czynności nie stanowią tego rodzaju czynności, których wykonania zajmowałoby cały dzień, czy większości dnia i mogą być wykonywane też poza godzinami pracy. Matka skarżącego dużą część czynności dnia codziennego wykonuje samodzielnie, a w opiece nad nią pomaga także syn i żona skarżącego. Z wyjaśnień skarżonego wynika, że zakres świadczonej przez niego pomocy obejmuje jedynie kilka czynności opiekuńczych (bandażowanie wraz z synem raz na 3 dni ran żylakowych nóg skarżącej, wożenie na wizyty lekarskie, dostarczania zakupów i leków). Potwierdza to, że świadczona przez skrążanego pomoc matce nie wymaga jego ciągłej obecności i w dużym zakresie sprowadzająca się do wykonywania krótkotrwałych czynności opiekuńczych oraz zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, co nie pozwala na stwierdzenie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką.
Podkreślić należy jednocześnie, że wbrew twierdzeniom skargi okoliczność, iż w treści orzeczenia o niepełnosprawności znajduje się zapis o niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej przez wnioskodawcę opieki zostanie przez organ uznany za wykluczający możliwość zatrudnienia. Nie zawsze osoba zaliczająca się do znacznego stopnia niepełnosprawności, legitymująca się orzeczeniem stwierdzającym niezdolność do samodzielnej egzystencji, będzie wymagać i otrzymywać opiekę w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest więc ustalenie, czy osoba która ubiega się o przyznanie świadczenia sprawuje opiekę w takim wymiarze, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, co w przedmiotowej sprawie w ramach poczynionych przez organy ustaleń zostało prawidłowo wykluczone.
Dodatkowo należy zauważyć, że do kręgu osób zobowiązanych w tej samej kolejności do alimentacji nad matką skarżącego należy jeszcze drugi syn G. S., który mieszka we [...] i pracuje zawodowo, a zatem zarobkuje. Brat skarżącego jest spokrewniony z G. S. w tym samym stopniu co skarżący, i ma również prawny i moralny obowiązek zapewnienia pomocy niepełnosprawnej matce, który to obowiązek w sytuacji braku możliwości zapewnienia osobistej opieki, może zostać wypełniony poprzez dostarczenie środków finansowych, co umożliwiłoby ewentualnie zorganizowanie dodatkowej pomocy także osoby trzeciej.
Reasumując, należy stwierdzić, że z uwagi na wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad matka skarżącego. Stanowisko to wynika z zakresu czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach sprawowanej przez skarżącego opieki. Sąd wziął również pod uwagę fakt, że w opiekę nad matką skarżącego angażuje się również żona i syn skarżącego. Na szczególną uwagę, w kontekście wnioskowanego świadczenia, wymaga także postawa skarżącego, który dwukrotnie był wzywany przez organ I instancji do złożenia w Urzędzie wyjaśnień w sprawie (pismami z dnia 8 i [...] lipca 2021 r.), co nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją skarżącego, a oczekiwane wyjaśnienia skarżący złożył dopiero w następstwie osobistej wizyty pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania skarżącego.
Należy również zauważyć, że w opozycji do ustalenia organów, że skarżący nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr (tj. podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną), profesjonalny pełnomocnik skarżącego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący ze względu na sprawowaną opieką nad matką nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej, nie wskazując przy tym na konkretne przejawy tej opieki (okoliczności), które przemawiałyby za takim twierdzeniem, lecz powołując się jedynie na dyspozycyjność skarżącego i gotowość do świadczenia pomocy oraz ogólnikowe stwierdzenie, że opieka nad matką zajmuje skarżącemu znaczną część dnia.
W tym stanie rzeczy, uznając że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 uśr, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.