Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy D. K. (dalej powoływanej jako "Skarżąca") dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] i części działki nr [...] w miejscowości L..
Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r., zmodyfikowanym następnie pismem z dnia [...] listopada 2020 r., Skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...] w miejscowości L..
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Wójt Gminy Ł., po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zmiany zagospodarowania terenu, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.z.p."). Wskazując, że teren działek objętych inwestycją stanowią grunty orne klasy RIIIa, organ stwierdził, że nie ma możliwości zastosowania w sprawie odstępstwa od określonego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej powoływanej jako "u.o.g.r.l.") wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., gdyż część terenu objętego inwestycją zlokalizowana jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że z uwagi na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w sprawie odstąpiono od sporządzenia analizy urbanistycznej.
Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. W szczególności Skarżąca za błędne uznała stanowisko organu co do niespełnienia w sprawie warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., a w konsekwencji także przyjęcie przez organ, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz uznanie, że tym samym w sprawie niespełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wskazała przy tym, że organ dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., uznając, że cały analizowany grunt ma być położony w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej i podkreśliła jednocześnie, że teren inwestycji leży bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej.
Ponadto wskazała, że pierwotny projekt decyzji w sprawie zakładał ustalenie warunków zabudowy i został uzgodniony przez Starostę Toruńskiego postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., oraz że na działce nr [...] jest budynek mieszkalny jednorodzinny stojący w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej. W zakresie zarzutów dotyczących przepisów postępowania, Skarżąca wskazała na naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.").
Po rozpatrzeniu ww. odwołania, SKO powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta, że w stosunku do terenu inwestycji nie zachodzi przesłanka zapisana w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., wskazując że przesłankę tę należy oceniać nie pod kątem jedynie sąsiadowania danej działki z drogą publiczną, a należy ustalić czy cały teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. cała działka nr [...] zawiera się w pasie o szerokości 50 m od drogi publicznej. Przy czym, jak wskazał, z załącznika graficznego nr [...] do zaskarżonej decyzji wynika, że grunty klasy III położone są częściowo w odległości większej niż 50 m od drogi wojewódzkiej. Z uwagi na powyższe SKO stwierdziło, że w sprawie nie jest spełniony warunek art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., co powoduje, że przedmiotowy teren wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, a tym samym, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej.
Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła przy tym naruszenie przepisu art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że warunek ten nie został spełniony oraz pominięcie w sprawie dowodu w postaci analizy obszaru zwartej zabudowy, która wskazuje, że odrolnienie jest możliwe dla zdecydowanej większości terenu, co potwierdza chociażby fakt, że na działkach znajdujących się w większym oddaleniu od drogi wojewódzkiej znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Podniosła również, że organ nie odniósł się do argumentów wskazanych w odwołaniu, nie wskazał w jaki sposób wyznaczono w sprawie obszar zwartej zabudowy i z jakiej przyczyny uznano, że grunty objęte wnioskiem położone są w mniej niż połowie w obszarze zwartej zabudowy.
Ponadto Skarżąca zarzuciła organowi pominięcie w niniejszej sprawie treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 3 lutego 1995 r. dotyczącej decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Zarzuciła ponadto naruszenie w sprawie przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO wskazało, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie podważyły, że wynikający z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. warunek nie został spełniony w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną.
W związku z powyższym z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie – na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 czerwca 2021 r.
Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej w sprawie decyzji Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotową sprawę zainicjował wniosek Skarżącej z dnia [...] września 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości L.. Wniosek ten zmodyfikowany został następnie przez Skarżącą pismem z dnia [...] listopada 2020 r. (wpływ do organu [...] listopada 2020 r.) m.in. w zakresie zakresu terenu objętego wnioskiem, poprzez objęcie nim również części działki nr [...].
Na wstępie wyjaśnić należy, że wprawdzie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji sporządzony w konsekwencji wniesienia wniosku z dnia [...] września 2020 r. (w jego pierwotnej wersji) został uzgodniony przez Starostę Toruńskiego w zakresie spełnienia wymogów wynikających z u.o.g.r.l. postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. – na co na gruncie odwołania powołała się Skarżąca. [...] jednak, uzgodnienie to wydane zostało przed doprecyzowaniem pierwotnie wniesionego w sprawie wniosku Skarżącej, dokonanym pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Wskazać należy zatem, że ww. postanowienie uzgadniające nie odnosi się do ostatniego kształtu omawianego przedsięwzięcia. Tym samym Wójt, procedując w niniejszej sprawie już po dokonanej zmianie wniosku, nie był związany ww. postanowieniem uzgadniającym.
Stosownie do mających w sprawie zastosowanie przepisów wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunku wskazanego w pkt 4, tj. wymogu aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.
1. Przy czym, w niniejszej sprawie nie było kwestionowane i nie budziło sporu, że teren przedmiotowej inwestycji nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Podkreślenia wymaga przy tym, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora.
Należy zatem stosować zasadę, według której ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast dokładnego położenia inwestycji. W konsekwencji właściwy organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej. Dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze kompleksów użytków rolnych wysokich klas, czyniłoby iluzoryczną ochronę gruntów rolnych, przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Konkludując, należy wskazać, że teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych.
Za możliwością zaś włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne. W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z takim wyjątkowym stanem faktycznym i prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2012/15; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 257/21 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Teren, na którym Skarżąca ma zamiar realizować przedsięwzięcie, obejmujący działki nr [...] oraz część działki nr [...], stanowi grunty klasy Rllla i z tego względu co do zasady wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, i w konsekwencji w świetle art. 7 ust. 1 uogrl następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl ustawodawca zawarł jednak zastrzeżenie, odsyłając do ust. 2a powołanego artykułu, który określa kiedy nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, stanowiąc że taka zgoda nie jest wymagana jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
- 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);
- 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);
- 4) powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Orzekające w sprawie organy stwierdziły, że grunt, obejmujący działki inwestycyjne, wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy w jego ostatecznej wersji (po zmianie), nie spełnia warunku wynikającego z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., gdyż nie jest w całości położony w odległości do 50 m od drogi publicznej (działki nr [...] nie zawierają się w pasie 50 m wyznaczonym od drogi publicznej), mimo iż granica gruntu przylega do drogi publicznej, co nie jest jednak, zdaniem organów, wystarczające dla uznania, iż spełniony został wymóg zawarty w powołanym wyżej przepisie, gdyż dla jego spełnienia konieczne jest, aby cały teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. w sprawie łącznie całe działki nr [...] i nr [...] stanowiące grunty orne klasy Rllla, zawierały się w odległości 50 m od drogi publicznej.
Ustalenie faktyczne organów, że cały teren inwestycyjny nie znajduje się w odległości 50 m od drogi publicznej nie było kwestionowane przez skarżącą spółkę i w świetle załącznika graficznego do decyzji organu I instancji nie budzi wątpliwości Sądu.
Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowił sposób rozumienia treści art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.. Zdaniem organów, dla spełnienia warunku określonego w tym przepisie konieczne jest, aby cała powierzchnia gruntu, stanowiącego teren inwestycji, znajdowała się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, natomiast zdaniem Skarżącej (na co wskazała na gruncie odwołania) z ww. przepisu nie wynika wymóg zawierania się całej nieruchomości w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, a wystarczające jest, aby w takiej odległości znajdowała się jedynie najbliżej położona względem drogi publicznej granica gruntu. Skoro teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej) to tym samym w ocenie strony skarżącej brak jest podstaw do uznania, iż nie został w sprawie spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.
W powyższym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez orzekające w sprawie organy. Zdaniem Sądu to, że granica terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w najbardziej wysuniętej części w kierunku drogi publicznej posiada odległość mniejszą niż 50 m – w niniejszej sprawie przylega do drogi publicznej - nie oznacza, że spełniony został warunek położenia gruntu w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, stanowiącej w niniejszej sprawie drogą wojewódzką (działka nr [...]). Zauważyć należy, że w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. ustawodawca nie posłużył się pojęciem położenia "granicy działki (gruntu)" względem drogi publicznej - ustawodawca zamiast tego posługuje się pojęciem "gruntu". W treści art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. brak jest sformułowania "granica (działki)" - zwłaszcza w kontekście brzmienia art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l., w którym to przepisie mowa jest o odległości "nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej (...)".
Zatem mając na uwadze paradygmat racjonalności ustawodawcy Sąd uznał, że gdyby ustawodawca pragnął, aby odległość 50 m od drogi publicznej, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. mierzona była od granicy danej działki rolnej (tak jak zażyczył sobie w art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l. w przypadku mierzenia odległości działki rolnej od granicy działki budowlanej), to w treści art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. zawarłby takie właśnie sformułowanie. Skoro jednak w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. brak jest wskazania, iż odległość do drogi publicznej należy mierzyć od drogi publicznej do granicy działki (gruntu), to należy przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej działki, w sprawie całych dwóch działek inwestycyjnych, skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył łącznie dwóch działek nr [...] Cały obszar, którego przeznaczenie ma zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien więc znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To grunt ma być położony w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, a nie linia graniczna określonej działki w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej.
Tym samym, przedstawione na gruncie odwołania stanowisko Skarżącej co do sposobu wykładni art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. nie zasługuje zdaniem Sądu na aprobatę, gdyż nie stanowi urzeczywistnienia realizacji celu ochronnego gruntów rolnych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. i nie prowadzi do ograniczenia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o którym jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Uwzględnienie toku rozumowania Skarżącej prowadziłoby w skutkach do możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III poprzez stopniowe przesuwanie obszaru zwartej zabudowy i granic działek budowlanych, co pozostaje w sprzeczności z celami u.o.g.r.l.
Sąd podzielił zatem stanowisko organów, że odnośnie gruntu inwestycyjnego, obejmującego działki rolne klasy RIIIa nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., stwierdzając – wbrew zaprezentowanemu na gruncie odwołania stanowisku Skarżącej – brak naruszenia w sprawie tego przepisu prawa materialnego. Należy bowiem podzielić wykładnię art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., że cały obszar gruntu, którego przeznaczenie ma być zmienione powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 634/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 633/20; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 114/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2191/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 382/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 265/17 oraz wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2257/17 – dostępne jw.).
Warunek ten w przypadku spornych gruntów nie został spełniony, co oznacza, że w sprawie nie znalazł zastosowania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., który ma charakter wyjątku i stąd nie wolno go interpretować rozszerzająco. Zwolnienie z uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów nie wchodziło zatem w rachubę, nawet jeśli spełnione zostałyby pozostałe (poza warunkiem określonym w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.) warunki wymienione w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., gdyż ustawodawca określił wymóg spełnienia łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. dla możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III bez zgody ministra. Przy czym organy, wbrew temu co na gruncie skargi podniosła Skarżąca, nie zakwestionowały w toku postępowania spełnienia w sprawie pozostałych warunków wynikających z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l, poza powyżej omówionym warunkiem z pkt 3 – w tym w szczególności warunku aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy, o którym mowa w pkt 1 ww. przepisu.
Wręcz przeciwnie – organ I wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji, że więcej niż połowa terenu objętego wnioskiem oznaczonego jak użytek RIIIa zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, a rozpoznający sprawę w toku drugiej instancji organ odwoławczy stanowiska tego nie zakwestionował. Stąd też za bezpodstawne Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do obszaru zwartej zabudowy oraz naruszenia art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., których to kwestii organy – wbrew temu co niezasadnie podniosła Skarżąca w skardze – nie uznały w sprawie za stanowiące przeszkodę dla wydania decyzji ustalającej warunki zagospodarowania.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut Skarżącej dotyczący nieuwzględnienia w sprawie stanowiska NSA wyrażonego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. o sygn. akt OSP 13/96. Przedmiotem rozważań w niniejszej uchwale był bowiem w szczególności art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., regulujący kwestię wyłączenia z produkcji m.in. użytków rolnych poprzez wydanie decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji gruntów rolnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji może dotyczyć tylko gruntów "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne".
Należy zatem podkreślić, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest decyzją inną i wydawaną na innym etapie procesu inwestycyjnego niż decyzja wyrażająca zgodę na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji uzyskuje się bowiem (w przypadku braku planu miejscowego – co ma miejsce w niniejszej sprawie) dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Z tego względu Sąd uznał zarzut Skarżącej podniesiony w tym zakresie za niezwiązany z przedmiotem przedmiotowego postępowania i tym samym niezasadny.
Podsumowując powyższe rozważania, Sąd zważył, że konsekwencją zgodnego z prawem ustalenia organów, że teren objęty inwestycją, stanowiący grunty RIIIa, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na brak możliwości zastosowania odstępstwa przewidzianego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w związku z niespełnieniem warunku określonego w pkt 3 wskazanego artykułu, jest prawidłowy wniosek organów, że okoliczność ta powoduje niemożność wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, jako że w sprawie nie została spełniona obligatoryjna przesłanka ustalenia warunków zabudowy wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
W związku z tym wskazać należy, że w toku postępowania prowadzonego już po doprecyzowaniu wniosku, organ – w konsekwencji stwierdzenia, że wydanie decyzji ustalającej wnioskowane warunki zabudowy w niniejszej sprawie jest niemożliwe – zasadnie uznał, że w okolicznościach sprawy ponowne sporządzenie analizy urbanistycznej (tym razem w odniesieniu do doprecyzowanego wniosku) byłoby działaniem zbędnym i bezprzedmiotowym i wobec tego odstąpił od tej czynności. Jednocześnie wyjaśnić należy, że, wobec przygotowania w przedmiotowej sprawie ostatecznie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, nie podlegał on uzgodnieniu ze starostą, tj. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt Il OSK 33/1; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2101/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 35/21 – dostępne jw.).
Rozstrzygając niniejszą sprawę w powyżej przedstawiony sposób organy, w ocenie Sądu, należycie zastosowały przepisy prawa materialnego, dokonując prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., i zasadnie odmawiając Skarżącej z tej przyczyny ustalenia warunków zabudowy zgodnie z jej wnioskiem. Nie naruszyły przy tym reguł prowadzenia postępowania, w tym również postępowania dowodowego, ustaliły bezspornie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a następnie wyczerpująco wyjaśniły stronie motywy swojego rozstrzygnięcia prawidłowo je uzasadniając. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, nie zawiera zatem uchybień o charakterze procesowym, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności – wbrew zarzutom Skarżącej - nie narusza art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, uznał zatem, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi i na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.