Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 sierpnia 2022 r., II SA/Bd 558/22

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...] Starosta T., działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.), art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy O. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla spółki [...] Sp. z o. o., orzekł o odmowie uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji Wójta Gminy O. (znak: [...] o warunkach zabudowy "dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...], obręb 0002 Dobrzejewice, w gminie O., powiat toruński, województwo kujawsko-pomorskie".

Organ I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska m.in. wskazał, że działka na której planowana jest inwestycja, oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytki rolne - grunty klas RIIIb, RIVa (grunty orne), ŁIV (łąki trwałe), PsIII (pastwiska trwałe) oraz nieużytki N. Łączna powierzchnia działki wynosi 4ha. Zwrócono przy tym uwagę, że planowana inwestycja to zabudowa przemysłowa (farma fotowoltaiczna). W załączniku graficznym do decyzji zaznaczono fragment działki, na której ma być realizowana inwestycja. Organ I instancji stanął jednak na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całej działki objętej wnioskiem. W kontekście powyższego zwrócono uwagę na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i stwierdzono, że w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji, brak jest ustaleń pozwalających na uznanie, że warunek ten został spełniony. W szczególności brak analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej w oparciu o art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który na zasadzie wyjątku pozwalałby przeznaczyć niewielkie obszary chronionych gruntów rolnych wysokich klas na cele nierolne.

W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] Sp. z o. o. w W. zaskarżyła je w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

. art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art.61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.:

. art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;

. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż Strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym niż użytki rolne klasy I-III;

. art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium zwróciło uwagę, że od dnia [...] stycznia 2022 r. zmianie uległo brzmienie niektórych przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503). Jednakże na mocy przepisów przejściowych tj. art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) "do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 [tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] w brzmieniu dotychczasowym".

Organ odwoławczy zauważył, że od dnia 3 stycznia 2022 r. zmianie uległa też treść niektórych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), m.in. uchylono § 3; materii tej aktualnie odpowiada dodany do ustawy o planowaniu art. 61 ust. 5a). Stosownie jednak do § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) tj. aktu nowelizującego - "do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe".

Powyższe uwagi są zdaniem Kolegium istotne, ponieważ postępowanie główne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Inwestora, który wpłynął do Urzędu Gminy O. dnia [...] października 2021 r. W niniejszej sprawie zastosowanie będą zatem miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia sprzed zmian. Aktualne pozostają także tezy z orzeczeń Sądów, które zapadły na gruncie tamtego stanu prawnego.

Kontynuując zaznaczono, że zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu stanowi, że decyzję można wydać, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Zgodnie z poglądem (utrwalonym na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed zmian obowiązujących od dnia [...] stycznia 2022 r.), który przeważa w orzecznictwie Sądów Administracyjnych, a który Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela (na gruncie stanu prawnego sprzed nowelizacji), ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny, niż dotychczas sposób zagospodarowana). Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1319/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 292/14, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1168/14).

Na uwagę zasługuje także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2153/17, gdzie także podkreślono, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji.

Zdaniem Kolegium, do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – fragmentu, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw).

Wskazano, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy, działka nr [...] w miejscowości D. (jak wynika z informacji z rejestru gruntów) ma całkowitą powierzchnię 4ha i stanowi grunty klas RIIIb, RIVa (grunty orne), ŁIV (łąki trwałe), PsIII (pastwiska trwałe) oraz nieużytki N. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy powinny odnosić się przy tym do terenu całej wyodrębnionej geodezyjnie działki. Zapisy w projekcie decyzji czy zapewnienia Inwestora, że planowana zabudowa ograniczy się do fragmentu działki, zdaniem organu odwoławczego nie są zatem wystarczające. Poza tym grunty oznaczone jako RIIIb i PsIII, stosownie do zapisów art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych znajdują się pod szczególną ochroną.

Ponadto na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W procedurze uzgodnieniowej (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu) organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych odnosi się jedynie do przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy, który w okolicznościach niniejszej sprawy zakłada budowę farmy fotowoltaicznej, a więc zabudowę przemysłową, na chronionych gruntach rolnych (ponieważ decyzja o warunkach zabudowy odnosi się zgodnie z przyjętym stanem prawnym do całej działki objętej wnioskiem).

Kolegium wskazało również, że co do zasady grunty rolne klas I-III podlegają szczególnej ochronie na mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Możliwość przeznaczenia na inne niż rolnicze wykorzystanie takich gruntów jest przy tym wyjątkiem i jak każdy wyjątek zapisany w prawie należy interpretować go ściśle.

Mając powyższe na uwadze, dla tak zakładanego zamierzenia inwestycyjnego, zdaniem organu odwoławczego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy należało zbadać, czy w przypadku całej działki nr [...] zachodzi przesłanka zapisana w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu, a to w kontekście przepisów ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Co do zasady bowiem, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu uprzedniej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Zgodnie jednak z wyjątkiem zapisanym w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie będzie wymagać uzyskania takiej zgody przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

. położone są w odległości nie większej, niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);

. położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);

. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Zaopiniowanie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu, odnosi się jedynie do przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a skoro projekt ten nie zawierał ustaleń odnośnie możliwości zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy wyjątku zapisanego w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należało odmówić jego uzgodnienia w kontekście przesłanki zapisanej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu.

W skardze do Sądu [...] Sp. z o. o. w W. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;
b) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
c) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji [...] poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.:

. art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.

. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów Spółki podniesionych w odwołaniu, a w szczególności zarzutu wskazanego w pkt. II a, b, c, odwołania, a powtórzonych w niniejszej skardze.

W uzasadnieniu zarzutów skargi jej autor podniósł, iż ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, co odzwierciedlił w treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, organ stanowiący dopuszcza i przewiduje możliwość wydania decyzji na część działki, o czym świadczy umieszczenie w pkt 7 ogólnopolskiego wzoru wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w rubryce 7 - CHARAKTERYSTYA INWESTYCJI - podrubryki 7.2. SPOSÓB WYZNACZENIA TERENU INWESTYCJI pola wskazującego na opcje wyboru przez Wnioskodawcę - teren inwestycji obejmuję część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych Sposób wyznaczenie terenu inwestycji, wskazanego w punkcie 6 - co wyraźnie wskazuje na wolę ustawodawcy polegającą na umożliwieniu wydania decyzji o warunkach zabudowy na część działek.

Dlatego - a contrario - wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla części działki, zdaniem skarżącej jest nieprawidłowe i niezgodne z ratio legis określoną w rozporządzeniu, przy czym na fakt uchwalenia ww. aktu prawnego zwrócił uwagę także Organ, jednakże ograniczając się do stwierdzenia, że wejście w życie rozważanego rozporządzenia umożliwi wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji obejmującego część działki ewidencyjnej, co jest oczywiste, jednakże wyłącznie potwierdza błędne zastosowanie przepisów przez organ administracji publicznej.

Skarżąca wskazała, iż w chwili orzekania organu odwoławczego, rozporządzenie, o którym mowa powyżej, obowiązuje w obrocie prawnym, wobec czego Organ winien wziąć pod uwagę stan prawny z dnia orzekania, w rezultacie czego zasadnym jest uwzględnienie niniejszego środka odwoławczego.

Inwestor zarzucił, że mając na uwadze treść art. 7a § 1 k.p.a., organ powinien wydać decyzję o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, a zgodnie z aktualną tezą wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/GI 609/18 "W przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwała na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej, prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony". Tym samym mając na uwadze, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy na część działki ewidencyjnej (bez wskazywania na inne szczególne okoliczności), powinno się orzec zgodnie z wolą inwestora.

Zdaniem skarżącej organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy, powinien mieć na względzie prounijną wykładnię prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która to została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Podstawą prawną dla obowiązku pro-wspólnotowej wykładni prawa krajowego stanowi art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej.

Powyższe stanowisko potwierdził Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie von Colson i Kamann przeciwko Nadrenii Północnej - Westfalii (sygn. akt C-14/83). Również art. 9 Konstytucji RP zobowiązujący do przestrzegania wiążących przepisów prawa międzynarodowego. Zgodnie z ww. Dyrektywą, organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju. W tym kontekście organ winien zastosować art. 7a § 1 k.p.a., skoro powstały znaczące wątpliwości odnośnie pojęcia "teren" i "działka" w odniesieniu do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy farmy fotowoltaicznej. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej.

Odmowa ustalenia projektu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej, w ocenie skarżącej stanowiłaby naruszenie przepisu art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez niezastosowanie się do obowiązującej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE oraz naruszenie art. 9 Konstytucji RP. Zasadność prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., (sygn. akt II OSK 2251/10): Tym samym w ocenie skarżącej uznać należy, że możliwość wydania warunków zabudowy dla części działki przy uwzględnieniu prounijnej wykładni przepisów prawa, nie powinna być uzależniona od szczególnych okoliczności, jak np. występowanie na części nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast inna interpretacja może prowadzić do przekonania, że pomimo istniejących przesłanek do pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na część działki, tj.:

. wyraźnego rozróżnienia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "teren" i "działka",

. istniejącej wykładni prawnej oraz orzecznictwa umożliwiającej wydanie tego typu decyzji,

. zobowiązania organów do wspierania rozwoju energii odnawialnej oraz,

. do obowiązku dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, organ odmawia pozytywnego uzgodnienia decyzji z pominięciem rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, pomijając korzystne dla Inwestora interpretacje przepisów. Zagadnienie związane z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, było przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z aktualną tezą zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania sprawy o ustalenie warunków zabudowy, nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, zdaniem skarżącej usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz 64 ust 1 ustawy, nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

Ponadto skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu wydającego decyzję w niniejszej sprawie, wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji, nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa, w tym zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamknąłby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również wskazany jako uznanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi swoisty odpowiednik miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydaje się ją bowiem dla gruntu, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącej w obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przepisach prawnych nie ma jednoznacznego wskazania, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki. Wręcz przeciwnie, w przepisach mowa jest o "terenie". Pojęcie "teren" jest przy tym stosowane obok pojęcia "działka". Należy przyjąć, że jest to zabieg celowy - zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Pojęcie "terenu" wyjaśniane jest wyłącznie w literaturze urbanistycznej. Na gruncie przepisów prawnych nie można stwierdzić, aby "teren" oznaczał "działkę" i mógł być używany z pojęciem "działki" zamiennie. Nie ma zatem przeszkód, by pod pojęciem terenu uznać jedną działkę lub kilka działek albo nawet część działki. Poparciem powyższego poglądu jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., o sygn. II OSK 1634/16.

Wskazano też, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.

1. W przepisach tych zdaniem skarżącej jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka", zatem brak jest podstaw do zamiennego stosowania tych pojęć w stosunku do innych przepisów ustawy.

Podkreślenia zdaniem strony skarżącej wymaga, iż - w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57-58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i w konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ewidentnym przykładem (zatem nie regułą jak przyjmują organy wydające decyzje administracyjne), przemawiającym za możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której część działki jest objęta planem miejscowym, a część nie. Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby w takim przypadku dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w S. z dnia 21 listopada 2013 r., II SA/Sz 902/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca wskazała również, że w przypadku inwestycji celu publicznego objęcie wnioskiem jedynie części działki jest uzasadniane tym, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenia nieruchomości (art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Teren inwestycji winien zatem być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym kontekście więc, określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu (lub odjęciu), co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., II SA/Łd 490/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1); sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się m.in. przepisy dotyczące treści wniosku i treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc brak jest podstaw do różnicowania obu tych rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem zakresu terenu (cała działka ewidencyjna lub jej część), którego warunki zagospodarowania mogą ustalić.

Skarżąca podniosła również, że celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było zapewnienie ochrony tylko gruntom określonych najlepszych klas bonitacyjnych na działce. Taki pogląd zmusza inwestora do podziału działki, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest w tym kontekście zasadny argument, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Zdaniem skarżącej nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 329 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo materialne i procesowe w sposób skutkujący koniecznością jego uchylenia.

Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], który po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy O. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla spółki [...] Sp. z o. o., orzekł o odmowie uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji Wójta Gminy O. (znak: [...]) o warunkach zabudowy "dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] w gminie O., powiat [...]".

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.

1. Stosownie do art. 64 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 53 ust. 5 uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej wniosek inwestora. Zgodnie z projektem decyzji, warunki zabudowy mają zostać ustalone dla konkretnej części działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej na załączniku graficznym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Organy uzgadniające uznały, że pomimo objęcia wnioskiem konkretnej części działki i oznaczenia jej na mapie liniami rozgraniczającymi, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna. Uznano też, że spełnienie warunków z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis określa, kiedy nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, musi dotyczyć całej działki ewidencyjnej,

Skarżąca zaś przekonywała, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, która daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić w załączniku graficznym.

W wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1867/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Organ uzgadniający zajmuje stanowisko jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

NSA podkreślił, że okoliczność dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji – może być przedmiotem analizy tylko organu prowadzącego postępowanie główne. Wskazać należy, że stanowisko zajęte w tym względzie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może podlegać ocenie ewentualnie w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji i skargi na decyzję.

Organ uzgadniający może tylko w granicach swej właściwości i kompetencji oceniać dopuszczalność rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie rolą organów uzgadniających było tylko rozstrzygnięcie, czy objęte wnioskiem grunty rolne, wydzielone w projekcie decyzji liniami rozgraniczającymi, obejmującymi konkretny obszar, wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Ocena ta powinna się sprowadzać tylko do wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która wyczerpująco określa kiedy zgoda jest wymagana, a kiedy nie.

Organ uzgadniający otrzymał konkretny projekt decyzji, z którego wynika, że warunki zabudowy dotyczą ściśle określonego terenu i tylko w odniesieniu do tego terenu ma obowiązek zbadać, czy jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Sąd stoi na stanowisku, że co do zasady w postępowaniu głównym o ustalenie warunków zabudowy ocena odnosi się do działki rozumianej jako działka ewidencyjna objęta wnioskiem (w całości) lub terenu składającego się z kilku takich działek, nie zaś jedynie tej części działki, którą w wyniku realizacji inwestycji inwestor zamierza faktycznie zabudować. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast konkretnego położenia inwestycji. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, gdyż w przeciwnym przypadku wykluczyć to może prawidłowe określenie terenu analizowanego lub wręcz uniemożliwić przeprowadzenie poprawnej analizy, zgodnie z przepisami, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

Z drugiej jednak strony, gdy wskazanie terenu zabudowy nie będzie determinowało nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego i oceny warunków zabudowy (dotyczyć to może marginalnego obszaru wyłączenia lub będzie dotyczyło obiektu o innym charakterze), to wówczas mając na uwadze realizację prawa własności do zagospodarowania terenu zgodnie z wolą właściciela, nie dojdzie do żadnego obejścia prawa uniemożliwiającego wydanie decyzji. Tym bardziej dotyczy to zagadnień uzgodnieniowych.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z postępowaniem wpadkowym, przy którym prezentując nawet stanowisko o konieczności oceny co do całej działki ewidencyjnej, trudno uznać, że wyznaczona część terenu określonej działki, może negatywnie wpłynąć na jakiekolwiek ustalenia, a już z całą pewnością na ochronę gruntów z punktu widzenia regulacji określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy w tych warunkach podkreślić, że zakwestionowanie przez orzekający organ administracyjny możliwości uzgodnienia - prowadzi do uznania, że takie działanie istotnie wpływa na ograniczenie prawa własności inwestora i pozbawienia go możliwości oceny projektu decyzji z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych w sposób nieuprawniony.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W myśl zaś art. 7 ust. 2a ustawy nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

• co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
• położone są w odległości nie większej, niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);
• położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.);
• ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z unormowań tych wynika jednoznacznie, że zgoda wymagana jest tylko w przypadku użytków rolnych klasy I-III i tylko do tych użytków należy odnosić kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem, jeżeli zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze dotyczy obszaru zawierającego użytki klasy I-III, to wówczas należy analizować, czy łączna powierzchnia takich gruntów przekracza 0,5 ha w zwartym kompleksie gruntów rolnych. Natomiast obowiązku takiego nie ma, gdy zmiana przeznaczenia dotyczy gruntów rolnych o niższej klasie bonitacyjnej. W wyroku z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1854/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

NSA poszedł zatem dalej, uznając, że przy ocenie czy dany teren gruntów rolnych wymaga omawianej zgody nie należy się kierować granicami ewidencyjnymi działki. Jak stwierdził Sąd, wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Zgodnie z tym sformułowaniem przy ocenie, czy grunty rolne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, nie bierze się w ogóle pod uwagę granic ewidencyjnych działek. Bez względu na to, czy zwarty kompleks gruntów rolnych zostanie podzielony na odrębne działki czy nie, zgoda będzie wymagana, jeżeli teren wnioskowany do zmiany przeznaczenia będzie zawierał użytki klasy I-III i nie zostaną łącznie spełnione warunki z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W rozpoznawanej sprawie jednak, co podkreślała strona skarżąca, pomimo występowania części gruntów w zakresie klas bonitacyjnych określonych powyższym przepisem, nie można a’priori wykluczyć sytuacji, iż za pomocą linii rozgraniczających inwestycję, możliwe jest wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest w tym kontekście zasadny argument, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.

Ponadto jak słusznie wskazano, celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było zapewnienie ochrony tylko gruntom określonych najlepszych klas bonitacyjnych, a zastosowanie tego podejścia na działce nr [...] zmuszałoby inwestora do jej podziału, co oczywiście wymagałoby spełnienia określonych warunków, ale w wielu przypadkach nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna.

Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej od organu: kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 558/22

Metryka

Sentencja

W skrócie

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje