Uzasadnienie
Decyzją z 9 stycznia 2023 r. (znak ROS.8252.36.2022), Wójt Gminy Drzycim odmówił I. N. (skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną: bratem M. N.. Jako powód odmowy organ wskazał brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 - dalej "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność brata skarżącego – zgodnie z orzeczeniem lekarskim – nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie. Organ I instancji stwierdził nadto, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, a więc nie zrezygnował z wykonywania działalności zarobowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez adwokata, podniósł, że wywodzenie negatywnej przesłanki dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest nieprawidłowe w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z 7 marca 2023 r. (znak SKO-4111/227/2023), utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu sprawy, organ powołując art. 17 ust. 1b u.ś.r. zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego kanwie. Stwierdził jednak, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca treści art. 17 ust.1 u.ś.r., albowiem skarżący – wbrew złożonemu wraz z wnioskiem oświadczeniu – nie zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym. Jak wskazało SKO, o powyższym świadczy zarówno stwierdzenie pracownika socjalnego zawarte w protokole z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (że skarżący "prowadzi gospodarstwo rolne, które ma zamiar zlikwidować), jak i dokument pozyskany w celu weryfikacji oświadczenia skarżącego w postaci pisma KRUS z 23 grudnia 2022 r., w którym poinformowano, że skarżący otrzymał zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystanego do produkcji rolnej.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy I. N., reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zakres wykonywanej przez skarżącego nad bratem opieki, potwierdzony w wywiadzie środowiskowym, uzasadnia stwierdzenie, że jest to opieka stała i długotrwała w rozumieniu u.ś.r.
W ocenie skarżącego powyższe przesądza o możliwości przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Skarżący poczynił nadto wywód dotyczący prawidłowej wykładni pojęcia niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.") nie wskazuje, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Nadmienić należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu był fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach, o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej).
Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia ta, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby szerszego odnoszenia się do niej.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...).
Z powyższego wynika, że przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Nie każda przy tym rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wyjaśnić należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę czy też innej pracy zarobkowej, którego możliwości uzyskiwania uprawniony zostaje faktycznie pozbawiony w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu zapewnienia stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie ma natomiast stanowić zastępczego źródła dochodu w przypadku, gdy choć wnioskodawca wykonuje ciążący na nim obowiązek opieki nad członkiem rodziny, to nie musiał z tego tytułu rezygnować z zatrudnienia (nie był aktywny zawodowo i brak aktywności zawodowej nie jest wynikiem konieczności sprawowania opieki). Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej swego rodzaju ekwiwalentu dochodu z zatrudnienia lub innej formy zarobkowania na własne utrzymanie, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na cel sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą.
Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku opieki nad tymi osobami, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Po 463/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest tym bardziej świadczeniem przyznawanym osobie niepełnosprawnej na zaspokojenie jej potrzeb
Dla porządku wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. poprzez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarcze. Prowadzenie działalności rolniczej nie zostało zatem objęte przez ustawodawcę ww. definicją. Powyższe spowodowało zaistnienie kontrowersji orzeczniczej co do uznania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika, ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, za przesłankę negatywną dla przyznania tego świadczenia. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12 (dostępna jw.) rozstrzygnięto, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r.
Stanowisko wyrażone w uchwale NSA jest wiążące dla sądów administracyjnych (co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a.). Nie budzi więc obecnie wątpliwości, w kontekście art. 3 pkt 22 u.ś.r., że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest działalnością stanowiącą przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a rolnik ubiegający się o przyznanie tego świadczenia musi najpierw zrezygnować z jego prowadzenia i rezygnacja ta wynikać musi z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jednoznacznie wskazuje, że skarżący – w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – był osobą wykonującą pracę w prowadzonym przez siebie gospodarstwie rolnym. Świadczy o tym po pierwsze treść pisma KRUS w Świeciu z dnia 22 grudnia 2022 r., w którym poinformowano organ rozpoznający wniosek, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik. Okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego potwierdził nadto sam skarżący podczas wywiadu środowiskowego: pracownik socjalny zanotował, że "Pan I. (...) prowadzi gospodarstwo rolne, które ma zamiar zlikwidować". Powyższe podważa wiarygodność oświadczenia skarżącego z 13 grudnia 2022 r. (wniosek i załącznik do wniosku) składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Zauważyć należy, że organy obu instancji przywołały również dowód z dokumentu - pisma KRUS w Świeciu z 23 grudnia 2022 r., z którego wynikać miało, że skarżący otrzymał zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystanego do produkcji rolnej, a co potwierdzać miało, że prowadzi działalność rolniczą. Stwierdzić należy brak tego dokumentu w aktach sprawy, jednak jego treść nie została zakwestionowana w skardze. Wobec powołanego pisma KRUS z 22 grudnia 2022 r. oraz ustalenia wywiadu środowiskowego, brak ten nie wpływa na zasadniczą ocenę, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez skarżącego w dniu złożenia wniosku uznać należy za udowodnione. Ustalenia powyższego nie kwestionował zresztą sam skarżący, reprezentowany przez adwokata. W skardze nie stwierdzono, że skarżący składając wniosek o przedmiotowe świadczenie, jak również w dacie wydania skarżonej decyzji nie prowadził działalności rolniczej, czy też faktycznie całkowicie zaprzestał jej prowadzenia.
W obliczu tej okoliczności, że skarżący nie zaprzestał wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, bez znaczenia pozostaje argumentacja skargi akcentująca całodniowy charakter opieki skarżącego nad bratem. Jak wskazano, świadczenie pielęgnacyjne nie jest wypłacane za sam fakt sprawowania opieki nad wymagającym jej członkiem rodziny, ale za fakt jej sprawowania w warunkach opisanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (tj. w sytuacji, gdy nie jest z tego powodu możliwe wykonywanie pracy w ramach zatrudnienia). W przypadku skarżącego o takiej sytuacji nie może być mowy, bez względu na to, jak intensywna jest obecnie sprawowana opieka nad bratem. Z całą stanowczością podkreślić należy, że realizowanie obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnego w stopniu znacznym brata nie jest samo w sobie podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na marginesie wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi co do prawidłowej wykładni pojęcia niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pogląd ten w niniejszej sprawie potwierdza właśnie, że skarżący nie spełnił warunku rezygnacji z zatrudnienia, jako jednego z podstawowych warunków przyznania wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.